国土空间规划体系下控制性详细规划编制方法探究

国土空间规划体系下控制性详细规划编制方法探究

陈礼义

温岭市规划设计院 浙江省台州市 317500

摘 要：在当前国土空间规划建立与监督实施背景下，控制性详细规划是其中不可缺少的详细规划，必须要顺应时代发展趋势，结合自身特点融入到国土空间规划体系当中。同时，我国国土空间规划类型较多，彼此之间的关系既复杂又密切，从整体情况来看存在发展失衡的表现。对此本文从不同角度来分析国土空间规划体系下控制性详细规划存在的具体问题，并提出科学合理的创新发展策略。

关键词：国土空间规划；控制性详细规划编制；规划传导；技术标准体系

控制性详细规划最早出现在我国改革开放时期，在计划经济朝市场经济转型的背景下，城市土地也从无偿使用转变为了有偿使用，在此基础上也在朝有期限使用转变。同时，有偿土地也衍生出了土地使用条件的编制，因此如何利用科学有效的方法对土地资源进行合理分配，成为了控制性详细规划编制的初始原因。在我国1984年建设用地规划许可制度建设以来，控制性详细规划也在城镇化发展环境下不断优化与发展，成为了当前城市规划顺利实施、城市功能发挥以及格局优化的主要抓手。在具体实践过程中，控制性详细规划编制与管理有效提高了规划战略的可行性，为城市开发与工程设计提供了可靠的技术准则，为规划管理提供了重要的法定依据。另外，它也是地区政府出让国有建设土地使用权的基本条件。

1. 国土空间规划的内涵与发展

从整体来看，国土空间规划可以划分为全国性国土建设规划、综合性国土建设规划以及包含水利、城市、环境等问题的专业性规划。通常情况下，国土空间规划都是根据我国社会经济发展整体战略目标展开的，明确了一个地区的经济布局，对人口、资源与环境之间的关系也进行了有效调节，在国土重大建设活动中属于一种典型的空间布局。作为指导社会发展和国民经济建设的重要组成部分，国土空间规划也是一个地区中长期发展的必要条件。在各级规划工作当中，因为用地分类标准、法律法规以及规划期限存在明显差异，所以经常会表现出重复交叉的关系，其主要原因就是各类规划之间的配合程度不高，存在管制重叠与规划矛盾，这也是很多矛盾产生所留下的安全隐患^[1]。在新时代发展背景下，我国相关指导意见中明确提出新时代国家的新规划体系，指出了发展规划和国土空间规划的密切关系。而如何在国土空间规划体系下做好控制性详细规划编制，成为了促进社会经济增长与发展的重要因素。

2.控制性详细规划编制中的问题

2.1规划导向问题

在以往漫长的城镇化发展进程中，控制性详细规划对于城镇化开发建设而言，起到了十分关键的促进作用，是一种发展导向规划，其核心是重点关注城镇建设用地空间的布局与管控。但是对园地、湿地以及耕地等非建设空间缺少精细化管控。同时，从部门事权角度分析来看，控制性详细规划也具有十分明显的规划性与建设性，与生态环境、水利以及林业等相关部门缺乏横向统筹与沟通衔接，这也在一定程度上引起了控制性详细规划的不协调，部门之间的管权事项也出现了重复交叉问题。

2.2技术标准问题

伴随着“多规合一”国土空间规划编制全面展开，与其相关的用地分类、指标体系以及管控传到等方面都会迎来全新的指标和指南。在未来发展中的标准制定也会对现有控制性详细规划标准提出一系列的继承和衔接，但是更多情况下则会融合土地利用规划、主体功能区规划等技术标准体系。但是，当前城规体系标准存在很多不足之处，无法满足全域全要素的国土空间规划详细规划编制要求。此外，从技术角度来看，控制性详细规划存在一定的主观判断性，缺少有利的科学依据，未来可以根据国土空间开发情况来展开适宜性评价和承载力评价，从科学客观的角度明确发展规模，从而提高规划的可靠性。

2.3创新调整问题

控制性详细规划属于蓝图式的法定规划，往往和城市发展建设中的不确定性存在一定矛盾，特别是在一些相对落后的城市地区，对城市发展的可能性很难掌控，这也是导致部分城市出现控制性详细规划未经批准先使用以及在编制过程中使用的情况发生，其规划不满足我国城乡规划法的相关标准^[2]。与此同时，由于控制性详细规划审批之后修改程序十分复杂，这也导致城市规划编制出现规划编制周期长期化的现象，在一定程度上削弱了法定规划的严肃性。因此，在未来发展过程中，还需要构建更加灵活高效的控制性规划调整更新机制，这样才能够不断适应时刻变化的城市建设要求。

2.4规划传导问题

一方面，城市整体规划编制审批时间较长，在审批通过之后，由于城市发展速度较快，发展形势也在不断变化，这也导致已经审批的整体规划在一定程度上会出现很强的不适应性，这也导致后期新编制的控制性详细规划经常需要对整体规划方案做出调整，甚至还会出现整体规划确定的强制性内容无法在控制性详细规划中落实。另一方面，城市整体规划对于控制性详细规划编制范围与规模也没有明确的限制，只是简单的划分一个规划建设用地范围，这也导致后续层级的控制性详细规划编制存在一定的随意性，缺少全局统筹规划，导致了区域配置设施不协调、品区控规衔接不顺利等问题。

3.国土空间规划体系下控制性详细规划编制的创新策略

3.1建立起涵盖全要素统筹保护与开发的规划导向

在以增量为主的城市化发展背景下，催生出了以扩张和发展为核心的控制性详细规划，其重点主要在于商业、交通、居住以及公共服务等发展建设空间上。在生态文明发展时期，控制性详细规划也要对农业空间和生态空间进行统筹分析，对水利、农业以及林业等部门的空间事权进行整合，将其贯彻落实在国土空间规划蓝图当中。在持续优化管控建设空间基础上，作为承上启下的主要环节，控制性详细规划既要落实整体规划层面的生态保护与修复目标，还要知道微观层面的保护修复与建设开发项目。所以，在此发展背景下，国土空间详细规划需要加强对非建设空间的规划整治与安排，是建设与非建设规划管控以及统筹规划能够实现日常化，这也是实现控制性详细规划创新的重要表现。

3.2协调对接以用地分类为基础的技术标准体系

现如今，我国城市控制性规划用地分类基本上都聚焦在城市建设用地方面，对建设用地细致分类有着十分清晰的规定和安排，其中主要包括居住用地、公共管理以及公共服务用地等内容，这一板块分类十分成熟，具有较强的可操作性，新时代背景下的国土空间规划分类标准也得到了继承与延续。但是，针对农业、生态等非建设空间，当前城市控制性详细规划用地分类只包括了农林用地和其他非建设用地，缺少对非建设空间用地的细致划分。结合我国最新的国土空间划分标准，关于涉海地区的控制性规划，还需要衔接用海分类标准，形成陆海统筹以及全域用地分类体系。

3.3构建信息化平台探索控制性规划动态维护机制

作为一项至关重要的法定规划，一旦经过批准之后，未经法定程序则不能进行调整和修改^[3]。而这一严肃性特点也造成了控制性规划对城市发展变化的适应能力较差，并且调整程序的复杂性也导致很多城市地区的规划积极性不如编制性规划，导致规划在实施过程中经常会出现一些程序不合规范的问题。随着国土空间规划基础信息平台的不断完善，控制性规划的实施与审批必然会变得规范化与公开化。所以必须要结合多个部门的共建共享来建立基础信息平台，快速开展规划修改必要性论证，缩短论证和部门征集意见的时间，从而提高控制性规划修改效率，满足精细化城市建设管理需求。

结束语：

综上所述，当前国土空间规划工作重点都聚焦在整体规划方面，而未来随着省市县国土空间整体规划的陆续批准，在全新的整体规划指导下，需要开展全新的控规编制。从工作实际、传导体系以及规划导向等方面来思考，从而正确指导城市建设与发展。

参考文献：

[1]黄颖,许旺土,黄凯迪.面向国土空间应急安全保障的控制性详细规划指标体系构建——以应对突发公共卫生事件为例[J].自然资源学报,2021,36(09):2405-2423.

[2]周楚军.运用好规划管控体系 以提升国土空间治理能力——关于北京街区层面控制性详细规划的思考[J].今日国土,2021(04):24-26.

[3]贾琳,于秀丽,吴袖语.国土空间规划体系下化工园区控制性详细规划编制思考与建议[J].化学工业,2021,39(02):69-77.