烟草专卖执法水平提升研究

烟草专卖执法水平提升研究

李彦

滑县烟草专卖局 河南 滑县 456400

摘要：烟草行业秉持“两个至上”宗旨，为国民经济做出了巨大贡献，但随着经济的不断发展，法治进程的不断深入，我国的专卖执法也面临着诸多困境。本文笔者将从现存烟草专卖执法存在的问题、原因分析及如何提升水平入手，并提出相关的改进措施，以便推动烟草法治进程，提升专卖执法能力和执法水平。

关键词：烟草执法 ，执法能力，提升措施

由于烟草的特殊性，我国实行的是烟草专卖制度，然而在“互联网+”、电子商务和物流行业的快速发展的当前，卷烟市场环境日益复杂，卷烟违法经营案件越来越隐蔽，违法手段越来越多样化，执法人员在打击涉烟违法行为及日常的卷烟监管工作上遇到了很大困难。

1. 烟草专卖执法存在的问题

1.1 烟草专卖行政执法依据不健全

    烟草专卖法律法规在不断完善，但现行的烟草专卖法律、法规、规章之间，仍然存在许多矛盾和问题，严重影响了烟草专卖行政执法工作的顺利进行，主要体现在：管理权和处罚权相分离，导致管理权形同虚设、处罚权无法执行的问题。无证经营烟草制品零售业务的案件，《烟草专卖法》规定由工商行政管理部门进行处罚；而《烟草专卖许可证管理办法》中则规定由烟草专卖局依法查处。导致此类案件查办过程中，要么工商局与烟草专卖局“都来管”、要么“都不管”的现象，降低了执法效率，増加了行政执法成本。 

1.2  烟草专卖执法手段相对落后

在信息大爆炸、互联网思维不断发展的今天，涉烟违法犯罪分子也活跃了起来，利用淘宝、京东、微信朋友圏等销售假冒伪劣卷烟的情况突出，给烟草专卖传统行政执法方式带来了挑战。针对利用互联网平台如淘宝、微信等违规销售假烟的案件，查找销售人的线上交易记录，追查违法人员所在具体位置，都需要依托专业的计算机设备，目前滑县能够独立完成线上追查的队伍和设备基本为零，都必须依靠公安机关来实现。

1.3  烟草专卖联合执法机制不完善

在案件办理时，如果要深挖案件线索或者对嫌疑人进行抓捕，通常会涉及个人或企业隐私，必须商请司法部门介入联合办案，否则难以追查到底。虽然注重加强与公安、工商、检察院等相关执法部门的联合协作，建立了相应的协调联动机制，但烟草专卖局与各种互联网交易平台、物流企业、各大银行的协作机制尚未有效建立，致使案件查处进度通常比较慢。

1.4  烟草专卖执法队伍建设有差距

管理要素中最基本、最重要、最活跃的因素是人，但执法人员的综合素质离新时代的要求仍有较大差距，主要表现在以下几个方面。

1.4.1 岗位设置结构不合理

滑县34名烟草专卖管理人员中，市管岗14人，占比不大，与全县4000户卷烟零售户相比，一名市管员平均管辖400户卷烟零售户；案件岗8人，占比较小，每年要办理20起万元以上涉烟案件，人均办理3起；而管理岗6人，借调人员高达6人，占比不小。“管理者太多、干事者太少”的结构，给业务人员特别是案件办理人员增加了较大工作压力。且在这些人员当中，年龄40岁以上的有13人，年龄结构偏大，工作上也带来一定的困难。

1.4.2  法律知识更新不及时，专业技能不强

受限于年龄及文化水平，当前滑县扔有未取得专卖管理员技能鉴定证书的人，他们达不到熟练掌握使用烟草专卖相关法律法规的要求。且对法律法规和处罚依据的解释含糊不清，制作法律文书时也存在表述不清、引用法条不规范等情形。尤其是在真假卷烟鉴别和互联网涉烟案件查处中，经验欠缺、专业技术能力不足是大多数专卖执法人员的共性问题。 

2  存在问题的原因分析

2.1  对烟草专卖行政执法工作的重视度不够

县级局把精力主要集中在卷烟营销工作上，积极创造显绩，一定程度上忽略了专卖管理工作的重要性。在人员结构上也偏重于把高知识、高素质的人员放在经营领域，提拔干部偏重于经营工作岗位，对烟草专卖行政执法工作的重视度相对较低，存在从市局到县局对专卖管理工作的视度层层递减的情况，不利于辖区内烟草专卖行政执法工作的开展。

2.2  执法监督力量薄弱

社会监督意识薄弱。由于没有相关法律法规规定，社会公众具有监督烟草专卖行政执法的权力，再加上当前很多社会主体，包括烟民和非烟民，对烟草专卖行政执法行为普遍缺乏监督的意识，因此，目前社会公众对烟草专卖行政执法的监督力量未能显现。

2.3  联合执法动力不足

县局在联合执法中遇到问题的原因，很多时候是书面签订合作备忘录后，双方没有就如何配合、如何充分调动各自资源和技能优势作深入沟通协调。特别是在案件立案环节、取证环节、证据固定、材料录入时，烟草专卖行政主管部门通常是按惯例操作，与相关执法部门的沟通交流少，从而出现部分案件在移送时，由于双方标准不一，移送材料达不到要求而被搁置。

尽管当前各执法机关间已经建立起联合执法协作机制，但查处涉烟违法行为毕竟只是工商、公安部门职责的小部分，其他执法机关常常是接到烟草部门的请求就参与配合，没有主动发现涉烟违法违规行为，导致烟草专卖联合执法的力度不足、范围不广、效果不好。

3.  提升执法水平的对策和建议

3.1 明晰涉烟行政执法部门职权范围

    烟草专卖行政执法是一种综合性执法行为，涉及到烟草、公安、工商等多个行政机关。要通过修订不便于实际执法的法律条文，适当增加烟草专卖行政主管部门在维护烟草市场秩序上所需要的强制权和处罚权。比如，赋予烟草专卖执法机关对于非经营场所的检查权以及对涉案物品的查封扣押权。还有对于无证经营烟草制品行为的查处，应全部交予烟草专卖行政主管部门，实现管理权和处罚权的合并，提高案件查办效率。 

3.2  丰富行政执法手段

强化信息化体系建设，将传统的纸质作业改为电子化作业，简化执法工作流程，为基层专卖执法人员减负，为日常专卖管理工作提速。比如可以通过搭建微信办证平台，使申请人足不出户就能实现一键申请的便捷心愿。

3.3 完善烟草专卖联合执法机制

优化行政执法与刑事司法衔接。烟草专卖局要与其他执法部门建立联席会议制度、涉烟违法犯罪信息的收集与共享制度、重大涉烟违法案件通报制度、联合执法部门办案技巧交流培训制度等，消除证据收集、证据移送环节上的认识分歧，促进衔接更加顺畅。关键还要建立健全监督制度，以检察机关为主，监督检查辖区范围内各执法部门联合打击涉烟违法工作的开展情况，制度是否执行到位，职责是否履行到位，确保烟草专卖行政执法与刑事司法依法衔接、有案必查、有责必究。

3.4  加强专卖执法队伍建设

3.4.1  严把“入口关”

紧密结合烟草专卖执法实际，进一步明确用人要求，严格员工招录机制，把真正适合的人员选拔出来。比如要求调整到专卖管理部门的人员必须通过烟草行业的职业技能鉴定考试，要有一定的法律基础，提高专卖执法人员的综合素质。

3.4.2  畅通人才晋升渠道

按照“能者上，庸者下，平者让”的原则，进一步拓宽专卖人员的晋升渠道，在领导干部的选拔任用工作中，优先从政治素质高、业务能力强、工作作风实的专卖管理队伍中选拔，优先从专卖队伍中的先进工作者、打假破网突出贡献者中选拔。

3.4.3  增强执法人法治意识

专卖执法人员对法律法规的掌握及应用程度，直接关系烟草专卖依法行政工作质量的高低。首先，要加深对法制宣传重要性的认识，牢固树立正确的行政执法观念。其次，要增强全体干部职工特别是领导干部的法治意识和底线思维，做到对宪法和法律始终保持尊崇敬畏之心。

参考文献：

{1}赵宁.从禁榷制度看我国烟草专卖制度改革[D].硕士学位论文.云南财经大学，2019

{2}张严柱.中国烟草行业发展战略选择问题研究[D].博士学位论文.东北财经大学，2012

{3}殷德华.基层烟草行政执法问题与对策研究[D].硕士学位论文.山东师范大学，2016