国土空间规划的土地利用分类方案研究

国土空间规划的土地利用分类方案研究

穆园园

陕西瑞海土地规划评估工程有限责任公司

陕西省西安市710000

摘要：国土资源是现代高质量经济社会发展的重要载体，是确保各种社会行为有序实施的关键要素，需从国土空间规划的客观现实出发，做好土地利用分类。基于此，本文详细论述了国土空间规划的土地利用分类方案。

关键词：国土空间规划；土地利用分类；方案

土地利用分类在国土空间规划中仍处于不断发展过程中，为充分发挥土地资源利用和管控的有效价值，有关管理部门还应根据地区发展实际情况和需求，建立健全国土空间规划的土地利用分类管理机制，强化对土地资源利用的监管，坚决贯彻落实科学发展观，切实加强土地资源规划管理。

一、国土空间规划的基本构成

1、空间管控底线。充分发挥国家及省级主体功能区在国土空间方面的战略性、基础性、约束性作用，根据不同区域的主体功能定位，科学评价资源环境承载力及国土开发适宜性，实施差异化国土空间利用与开发。

2、制定主体功能区战略。按优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发区域功能定位，优化国土空间开发格局，实施国土空间分类管理政策。

3、“三区三线”协同划定。在国家及省级层面，在确保国家生态安全、粮食安全和城乡安全基础上，划定了“三类空间”及“三条红线”。在城市层面，进一步实施国家及省级主体功能区战略，细分生态与农村“两类空间”，以及生态保护与永久农村地区“两条红线”，在此基础上，准确划定城镇建成区及其边界，从城镇土地开发效率及建设安全视角，划定城镇刚性、弹性增长边界，为国家城镇化战略的推进服务。

4、空间要素的有效植入。国土空间规划，归根结底是对空间要素的科学利用及规划，包括政府管辖下空间的有效或高效利用，还面临着更广泛的水、交通、环境、社会、文化资源的分享利用。这些空间要素的有效植入已成为国土空间规划的核心内容。

二、空间规划土地利用分类原则

1、注重科学性、突出系统性原则。基于土地利用类型的内部相似性和外部差异性，从高到低形成一个层序结构清晰、逻辑严密、完整规范的土地利用分类体系。为确保各层级土地利用类型名称的准确性和专一性，不同土地利用类型之间不应存在交叉或空缺，更不用说概念含义的模糊性等问题。

2、满足空间规划、专项规划和用地管控需求。多层级土地利用分类体系的形成应满足不同尺度及层级空间规划、部门专项规划、土地管理需求。一般来说，一、二级土地利用类型适合服务于国家和省级规划，三级及以下类型适合服务地县级规划。同时，还应便于在空间规划中对城镇、农业和生态等不同功能空间的用地归类及开发强度指标的统计分析，为各种用地管控及土地整治提供依据。

三、国土空间规划土地利用分类存在的问题

1、土地分类体系不同。土地利用分类的目的是为了提高对用地结构及规模的合理管控，并根据土地性质详细划分城市用地。虽然城乡规划用地分类具有全覆盖属性，但农林、水域和非建设用地将基本排除在总体规划之外，对生态土地的保护未给予足够的重视，使城市发展呈现出无序性。此外，城乡规划土地按空间层次将城镇建设用地设置为同一类别，这必然会导致城市空间表达的协调与衔接发生问题。

土地利用分类重视农田及耕地的保护，以及农林用地转建筑用地的控制。因此，为满足规划中的耕地保护目标，要对农用土地进行更详细的分类，并根据土地特征及用途进行划分。然而，建设用地的分类相对粗糙，导致土地利用规划难以满足实际用地需求，无法设计科学合理的国土空间分布方案，从而导致频繁调整问题。

虽然最新的土地利用分类体系已进行调整，以适应社会发展，并与调查分析结果最大程度地衔接，但由于自身规划体系的局限性，土地利用分类不能做到无缝对接，本质上仍分属于两个体系，从而形成了各自为政局面，提高了国土空间规划对接的难度。

2、统计方式差异大，难以协调。城乡规划和土地管理有不同的管控方式及目的性，因此在土地类型定义上存在差异，致使很难协调用地标准，这种差异体现在：①建设用地统计口径存在差异，例如，城乡规划中的建设用地不包括水库水面，而土地管理中的建筑用地包括水库水面。②土地管理规划中的建设用地包括农村居民点、采矿用地、独立建设用地和城市等。而城乡规划中的建设用地仅包括城镇和村庄。

3、规划效率低。由于城乡规划及土地管理规划的土地类型分类标准不同，同一地块在具体工作中常发生采用两种地名的方式，导致其他部门的土地批准出现偏差，也给项目审批及土地调查带来极大不便。由于国土空间规划中土地利用分类内涵的差异，空间规划编制往往出现内容重复现象，并且使用地布局存在一定矛盾，导致国土空间规划控制紊乱，增加了规划管控成本。

城乡规划中的建设用地是指规划区内除村镇建设用地以外的建设用地，而土地管理规划中的建设用地是指管辖区内的国有建设用地，在编制及规划时，未对独立建设用地及城镇用地进行详细分类，均将其定义为农村居民点用地，只要不违反城市规划规定，均可进行城市建设。由此可见，城乡规划与土地管理规划之间存在很大差异，这给国土空间规划管控带来了一定困难。

四、国土空间规划土地利用分类方案

1、土地管理规划及城乡规划建设用地对接

①分类对接。土地管理规划中的建设用地包括交通水利、城乡建设等用地类别，城乡建设用地包含一定的约束性指标。城乡规划建设用地分为居民点建设用地、交通设施建设用地、公共区域设施用地、采矿与特殊用地等，这种分类方式主要用于加强国土用地分类，实现类型对接。因此，国土空间规划的土地利用分类仍应采用建设用地二级分类方式，以有效满足建设用地管控需求，降低建设用地分类级别，实现六个建设用地二级分类模式。

②规模对接。在城乡规划的土地分类中，建设用地不包括水库水面，而在土地管理规划中，水库水面属于交通水利用地类别。这也是土地管理规划与城乡规划的最大区别。

在土地管理规划中，水库被视为一个建设项目。为实现对建设用地的良好管控，将其纳入建设用地类别非常合理。然而，随着社会经济的发展，水库在功能或内涵上都不应纳入建设用地，若将其作为建设用地进行管理，将有许多弊端。

为提高建设用地规模指标，政府将城镇内道路归纳到交通用地，并将水库水面定位为坑塘水面，以实现用地规模的平衡，这对规划编制的科学性造成了严重的负面影响。因此，将水库水面作为水域进行管理，将其纳入生态用地范畴更为适宜，这对激发水利工程建设的积极性起到了作用，也有利于更好地解决农村用水安全问题。

2、农林用地对接。我国的林地及耕地由不同部门管理，这些部门对林地界定方式存在差异，导致用地管理界限不够清晰，致使国土空间规划管理混乱。一般来说，农业种植结构无法准确预测及控制，因而在土地利用分类区域规划中，农业用地的分类相对粗略，甚至未划分为二级地类别中，仅使用农业用地进行概括。由于我国属于农业生产结构，人口众多，有必要保护耕地。农业发展土地分为林地、草地、耕地和其他农地，其中国土及林业部门之间的统计差异主要体现在园地上。园地同时具有林地及耕地特征，这就需资金及劳动力的投入，以及采用耕地的经营方式。所以国土规划通常将园地定义为可调整的土地分类，这将导致规划紊乱。因此，农用地应按土地规划用地分类方式分类，对国土及林业部门之间的差异应通过沟通解决，数据应通过共同调查方式实现统一，以明确保护及管理范围。

总之，长期以来，我国土地规划一直处于各自为政状态，规划内容存在矛盾，严重制约了我国社会经济的发展。为更好地促进土地集约利用，确保经济持续、快速、健康发展，有必要研究国土空间规划的土地利用分类方案。

参考文献：

[1]刘波.新时期国土空间规划存在的问题与对应措施[J].建筑工程技术与设计,2019(30):11.