从公共政策视角看大学章程的规范化管理与大学治理

从公共政策视角看大学章程的规范化管理与大学治理

倪佳欣

University of Melbourne  3000

摘要：大学治理与大学权力运行有着密切联系，而公共政策中同样涉及权力配置问题。因此，基于公共政策角度去分析大学治理问题，表现在外部治理和内部治理两个层面。外部治理强调大学、政府和社会三方权力配置、均衡的问题，在大学章程中有着直观展现。而内部治理则表现在大学章程和大学规范化管理之间的关系层面，依据大学章程实现规范化管理，切实提升大学治理水平。文章主要从公共政策视角切入，探究中国大学章程规范化管理与大学治理相关内容，提出切实可行的措施来提升大学管理水平。

关键词：大学治理；规范化管理；大学章程；公共政策

大学章程和大学治理是相辅相成的，赋予了大学自主从事教学、科研活动的权利，对于维护大学秩序稳定有着至关重要的作用。大学章程具有法律性质和功能，大学任何教学管理活动均应该在大学章程范围内展开。但从实际情况来看，部分大学权力运用缺少有效监督和制约，导致大学办学质量大大下降。面对新时期高等教育事业改革发展要求，可以从公共政策角度去看待大学规范化管理与大学治理之间的关系，有助于提升大学领导者法治思维，提升大学管理和治理水平，进而建立更加科学合理的现代大学制度。

1 大学权力的限制和扩张

大学是高素质人才培养的重要教育基地，也是人类文明传承之地，作为人类社会发展的重要组织，大学对于人类社会生产生活所产生的影响是全方位的。但在全球化发展趋势不断增强背景下，传统大学发展却出现了不同程度的功能异化问题，传统大学类型划分以大学权力具体运行情况为基准。结合目前中国发展现状来看，大学始终处于国家意志控制下，大学的权力是国家赋予的，因此大学权力运行也可以看作是国家权力运行。此种布局方式，主要是为了契合社会主义事业建设和发展要求，但在侧面上诱发了新的问题[1]。其一，伴随着中国经济发展，改革开放程度逐步增强，面对新时期的社会主义建设需求，大学表现出极强的不适应性，发展陷入困境。其二，中国本土大学数量逐步增加，与高等教育需求之间的关系却陷入矛盾冲突中。如何有效解决此类问题，开始尝试着将民间资本引入到高等教育范畴，令中国民办高校呈现蓬勃的发展前景，在人才培养中做出了重大贡献。尽管民间资本为中国高等教育带来了新的资本，拓宽了融资渠道，但玉玉高校连年扩招，致使高等教育逐渐从以往的精英式教育朝着大众化教育方向过渡，高等人才培养数量大幅度增加。透过这一现象，却看出了中国当代大学的发展困境，而大学自治则成了一个重要的脱困举措[2]。

增强大学自治权力，对于中国高等教育事业高层次发展有着至关重要的意义，然而大学自主权的落实却面临着重重挑战。大学治理中涉及多方利益，利益主体界定难度较大，大学、社会以及政府之间的关系，以及大学内部治理均是大学自主权落实重点考虑的问题[3]。大学权力运行中缺少有效约束和监督，始终存在扩权和限的艰难选择中，其中扩权是大学自主权缺失的现实情况，进一步扩大大学自主权，帮助大学逃脱困局。后者则是面对大学治理中的内部困境，促进大学自主权落实并不意味着提升自主权，而大学内部的违规行为出现，也反映出目前大学内部治理的缺失，权力缺少有效监督和制衡[4]。鉴于此，大学权力运行和监督，其关键在于大学治理问题。

2 大学章程建设

大学治理的逻辑起点，即大学章程建设。治理意味着治理主体的多元化，要重点关注治理主体之间的协调沟通，持续改进，才能提升大学治理水平。纵观国内外高等教育发展历史，加强大学治理，可以从大学章程着手切入。例如英国牛津大学是一所独立的、自我治理型大学，章程是大学评议会制定和修改。可以说，大学治理离不开相较于完善的制度保障，而大学章程可以看作是大学法制化治理的集中展现，也是大学治理的逻辑结果[5]。

伴随着中国依法治国战略全面实施，以往的行政教管理模式已经无法满足大学发展需要，此种管理模式下政府和高校的关系就是管理者和被管理者，排除了社会力量，因此是有悖当代大学制度的[6]。大学治理关注三方利益主体之间的平衡，发挥内外利益主体力量来协同推进大学发展，而在这个过程中，大学章程可以看作是沟通各方利益主体的桥梁，也是推进大学规范化管理和大学治理的主要依据，对于促进大学自治权力落实有着重要作用。

从国家竞争角度来看，人力资源是国家竞争优势的关键要素之一，对于需求条件、企业战略和行业竞争等要素都有着极大的影响。从人力资本理论角度来看，高等教育质量高低，很大程度上影响着社会发展和国家竞争优势。而目前中国尽管国家竞争力大幅度提升，但是核心竞争力却与大国形象并不符合，伴随着高等教育事业改革发展，中国在G20人力资源总量上达到了第一位。但人力资本指数却与美国和日本相距甚远[7]。由此看来，即便中国高等教育事业有了长足的进步，但相较于发达国家而言差距仍然是不可忽视的。而这一差距，则直接表现在中国世界一流高校的欠缺。所以，新时期加强重点学科建设，加快世界一流高校建设成为中国高等教育事业发展首要目标。在分析世界一流高校时，大学章程是一个主要切入点，主要是由于世界一流大学都有着自己的章程，如，德国柏林洪堡大学宪章、德国慕尼黑路德维希—马克西米利安大学基本章程、法国巴黎第一大学章程、法国巴黎高等师范学校章程、美国加州大学董事会章程等，而这一点也成为了大学治理的基础所在。

3 大学规范化管理

大学规范化管理，是大学治理的具体表现，针对目前大学管理制度不完善以及制度积极效应发挥不充分等问题，推行大学规范化管理要充分契合现代大学制度，在制度落实下实现大学规范化管理目标。大学章程具有法律地位，也是大学治理的重要指导纲要，但由于大学章程是大学内部的宪制性文件，具有最高权威与法律效力，其他规章制度不允许同大学章程冲突，所以仅仅是提供一个大学治理框架，自然无法全面考量、照顾到方方面面的事务，而大学规范化管理，则需要依托于大学章程，进一步细化制定配套管理制度，保证制度内容合法、合理。

3.1 完善的内部管理制度

大学规范化管理，则要求在各项事务中有着明确的管理制度提供支持，有章可循，针对性解决以往内部治理混乱的问题。大学规范化管理具有双层次内涵，一是大学章程可以起到统筹全局的作用，内部规章制度则是为各项事务解决提供支持，并执行各项决策。二是大学规章制度具体实施中，应立足于大学章程展开，避免与之产生冲突，提升规章制度执行效果。公共政策制定是大学章程合法化的一个过程，但完整过程则有赖于大学章程具体执行[8]。所以，大学内部制度体系建立，即大学章程具体执行过程。总的说来，大学内部制度建立，是大学章程具体化执行过程，是大学章程与大学规范化管理之间关系的表层含义。而另一层面，则依托于大学内部各权利主体的有效参与，促使各项制度严格执行落实，这一点即是另一层面含义。

3.2 异源企业规范化管理

大学规范化管理是异源于企业规范化管理，对于市场上的企业而言，规范化管理是为了保证各项工作有序进行，规范管理流程，持续管理改进和绩效活动中，促使企业达成使命和追求。规范化管理并非简单的制度化管理，制度管理仅仅是规范化管理范畴的一项主要内容。但大学相较于企业而言，无论是发展目标还是使命都存在一定差异，大学具有公益导向特性，有别于企业利润导向存在显著差异，也正是这种差异性，决定了大学规范化管理不能像企业规范化管理一样，不能盲目照搬企业规范化管理经验，而是要彰显大学特性[9]。

大学治理表现在内部治理和外部治理两方面，内部治理是注重大学内部利益相关者之间关系的协调，而外部治理则是注重大学、政府和企业之间关系的协调[10]。加强大学规范化管理，关键一点是注重内部各利益主体关系的协调，也可以将其归结大学各项事务民主管理和决策的过程。

3.3 双重执行特性的管理活动

提升大学内部治理水平，实现各项管理工作规范化的目标，离不开完善的制度体系支持。诚然，大学规范化管理并非等同于大学制度化管理，而制度化管理则是大学规范化管理的基础所在，如果缺少健全、完善的制度支持，大学规范化管理自然也无从谈起[11]。鉴于此，推动大学规范化管理，首先要建立现代大学制度，围绕大学章程来细化契合大学实际情况的规章制度，不允许与大学章程意志产生冲突。而这一特性也决定了大学章程是大学内部治理的根本制度，各项规章制度则是进一步细化而来的内容。大力加强内部规章制度建设，有助于赋予大学章程执行特性。完善的规章制度，也仅仅是大学规范化管理的基础环节，需要正确认知，而规章制度的具体落实则赋予了大学章程新的执行特性。对比两种执行特性，明显后者对于大学规范化管理更有意义[12]。

3.4 平衡大学内部权力主体关系的

大学集合了多个利益主体，加强规范化管理的一个重点内容是协调各利益主体的矛盾冲突，创设一个良性的管理环境。尤其是在当前利益多元化背景下，大学任何管理活动展开都要注重协调各利益主体的平衡，凝结成一体去追求共同目标，而在这个过程中是否取得理想效果，其关键点则是协调各利益主体之间的关系。实际上，高效的管理工作，并非完全消除利益冲突，而是将各利益主体的利益冲突控制在合理范围内，以实现集体利益为目标。所以，大学内部治理要建立完善的利益协调机制，保证管理活动有章可循[13]。

从理想层面的效果来看，大学规范化管理效果离不开大学多个权力主体协调一致。但大学权力主体多元化，实际上会出现权力冲突，此类问题在当前的中国高等教育领域较为普遍。大学内部权力运行，主要表现在学术权力和行政权力两方面，而在文化视角下二者发生冲突的几率较高。大学行政文化与学术文化冲突，关键点在于尽管教师处在同一个组织，但目标追求却不尽相同。从制度实施的本质目标来看，大学内部权力冲突的核心原因是利益，因此将文化张力控制在合理范围内，协调利益矛盾冲突，实现大学内部治理最优化。

由此看来，大学规范化管理有助于解决大学内部治理的问题，要注重汲取企业规范化管理经验，立足于大学特性进行管理。而大学内部治理，强调各治理主体在大学章程范畴下，负责管理大学内部各项事务，并协调各治理主体的利益冲突。

结论：

综上所述，高等教育事业是高素质人才培养的重要场所，在改革深化背景下，如何实现高等教育良性发展，推动大学规范化治理是必然选择。从公政策角度来看，大学章程与大学规范化管理，就是公共政策执行的过程。实现大学规范化管理目标，则离不开行政决策与执行。鉴于此，为了实现这一目标，要求协调大学、政府和社会之间的关系，注重全面参与，在制度化和标准化依托于下完成管理活动。所以，大学规范化管理的双重执行特性，也在一定程度上展现出了大学规范化管理与大学章程的关系。

参考文献：

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[2]游晶晶.大学章程视域下地方大学内部治理结构运行研究[D].广西师范大学,2020.

[3]蔡国春,胡仁东,潘震鑫.寻根问路:高校章程建设之省思——基于文献研究的评述[J].江苏高教,2018(11):20-25.

[4]季哲.“国家治理与公共政策审计”研讨会在南京审计大学召开[J].中国行政管理,2017(01):161.

[5]李维.中国民办高校大学生资助政策存在的问题及其解决对策研究[D].湖南师范大学,2016.

[6]季哲.“公共政策与地方治理协同创新中心”在厦门大学成立[J].中国行政管理,2015(02):2.

[7]苏向荣.论大学在国家治理现代化建设中的重要使命[J].江苏高教,2014(04):62-63.

[8]吴明华.现代大学的治理逻辑及其在中国大学实现路径研究[D].上海交通大学,2013.

[9]郭卉.如何增进教师参与大学治理——基于协商民主理论的探索[J].高等教育研究,2012,33(12):26-32.

[10]曾剑雄,吴丽娜.三螺旋理论视域下大学外部治理多主体协同发展论析[J].黑龙江高教研究,2022,40(01):16-22.

[11]眭依凡,王改改.大学治理体系与治理能力现代化：高质量高等教育体系建设的必然选择[J].中国高教研究,2021(10):8-13.

[12]李立国.大学治理的制度逻辑：融通“大学之制”与“大学之治”[J].华东师范大学学报(教育科学版),2021,39(03):1-13.

[13]眭依凡.大学领导力提升：推进大学治理能力现代化的实践路径[J].中国高教研究,2021(01):10-20.