网格员法律主体地位、法律制度环境与网格管理的法治化

网格员法律主体地位、法律制度环境与网格管理的法治化

             ,王碧                     

   （西安交通大学 法学院，陕西 西安 710049）

摘要：网格员法律主体地位作为一种重要的非正式制度,对我国网格管理的法治化进程发挥着重要的作用。以2013-2022年我国网格化中央法规及地方性法规规章和非正式文件为样本,分析了网格员法律主体地位对网格管理法治化的影响。研究结果发现：网格员主体地位界定科学合理程度越高的地区,当地的网格管理法治化认同程度越高，这种促进作用在法律环境相对不完善的地区更为显著。进一步研究发现,网格员法律主体地位界定还有效促进了网格化管理法律法规的完善,并显著提升网格管理法治化的进程。上述研究结果表明,网格员法律主体地位作为一种重要的非正式制度,对促进网格员积极履行职责将产生积极影响,并能弥补诸如法律环境等的不足来提升网格管理的绩效。因此,监管部门在不断完善法律环境的同时,也应关注地区网格员法律主体身份、网格管理对象、权责等非正式制度对网格管理法律环境的促进作用,提升网格管理法治化。

关键词：网格员法律主体地位；法律制度环境；网格化管理；法治化；社会治理

一、问题的提出  

创新社会治理水平是彰显我国治理能力现代化、体现人民当家做主优势的必然要求。因此，党中央近年来曾多次就如何加强和创新社会治理进行了强调与改革[1]，其中以网格化管理的引入和推广为典型。作为一种起源于地方社会管理实践并经党中央决策倡导推广的社会治理模式，网格化管理已经成为新时期我国社会治理的重要手段。社会治理未来发展的重要方向不仅体现在社会化目标的推进，同时还体现在专业化尤其是特定领域高精尖技术水平的提升[2]。基于网格化在中国社会治理中的重要角色，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划2035年远景目标的建议》（以下简称《“十四五”规划及建议》）中明确提出“社会治理构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。”充分发挥网格化管理作用的关键在于网格化管理能否实现与现行社会法律规则体系的有机融合。我国国家制度和法律体系制度为新时代下的社会治理提供了重要支撑[3]。

在社会治理法治化背景下，法治建设必须要依托特定的经济社会状况展开，确保相应举措有坚实的基础，同时也必须回应经济社会发展需要，满足经济社会发展的制度需求[4]，网格化管理也不能游离于我国法治体系之外。目前，尽管将网格化管理写入《“十四五”规划及建议》中的“加强和创新社会治理”部分体现了中央对于网格化管理在地方社会治理事件中的积极作用持肯定态度，并有意用于全国范围。然而，网格化管理运行中依然存在的法律困境严重制约了其优势的进一步发挥。学术界有关网格化管理的实践应用问题已经形成了一定的研究积累，既有通过地方网格化管理个案分析所进行的实践经验总结，也有关于网格员在网格化管理中的法律权益保护等细节性问题分析。根据现有的研究，尚未有研究关注网格化管理在法律视域下的如下基本问题：一是现有规定较为笼统，未充分明确网格化的具体应用领域；二是现有理论研究主要以管理学为研究方向，缺乏从法学视角下对网格化管理运行中的法律主体、法律适用等问题的进一步解释；三是网格化管理规定与现行法律规定的内容存在衔接不畅的现象，由此可见，现有研究不足难以为我国网格化管理的法治化进程提供科学的理论指引。

本文的研究贡献主要体现在以下方面：第一，有别于以往聚焦于技术层面抑或外部监管等对网格化管理的作用发挥影响的研究视角，本文在《“十四五”规划及建议》及相关现有制度的基础上，从法学视角下围绕我国网格化管理的法律主体、行为客体、管理内容及法律适用与衔接问题进行系统性分析。本文认为，网格化管理与现行社会法律规则体系的融合应包含如下3个阶段：一是明确网格化管理在国家立法中的总体定位；二是厘清网格化管理各要素中蕴含的法理问题；三是解决网格化管理已有规定与现行法律体系的相互衔接和对制度空白的补充。第一阶段解决网格化在国家法律体系中的“领地”问题，即网格化应当如何体现在立法中以及应与哪些领域立法产生交集；第二阶段解决网格化管理各个要素自身在社会治理中面临的法律问题，第三阶段解决网格化运行中与现有法律条文规定的内容衔接和制度补充。第二，本文从法理层面丰富了关于网格化管理主体的研究，进而为网格化在各种社会环境下所发挥的实际治理作用提供理论依据，是对网格化管理与相关部门法进行交叉研究的有益尝试，对于中国情境下社会治理法治化相关理论框架与研究体系具有增量理论与实证贡献。第三，与已有研究不同，本文主要利用各地网格化制度运行中所披露的城市社区管理成效来衡量网格化管理绩效，该项数据相较其他指标而言评级体系更加科学全面且合理，有助于更为全面准确地评估网格化管理法治化进而更加翔实地探索网格化管理法治化与社会治理法治化的内在逻辑。第四，本文首次明确提出并界定了“网格员作为劳动者的法律主体地位”，并以理论与实证相结合的方式系统考察了地区社会信任与企业社会责任履行效率间的内在关系，有助于丰富中国特色的网格化管理法治化理论。第五，本文一方面就网格员主体地位、网格化管理对象与管理权限划分的争议与空白予以明晰或补充，另一方面就目前存在的网格化管理的法律制定及对外衔接提供改进路径，以期实现新时期网格化管理功能的最优化目标。

二、理论分析与研究假设

（一）网格员法律主体身份界定与网格管理法治化

主体身份的界定涉及到网格化实际运行中与其它社会主体之间的法律关系和规制路径。我国网格化立法的不健全导致了在地方探索过程中出现了一些亟待解决的基础性、关键性的法律问题，其中网格员主体身份的界定是网格化管理诸多要素方面待解决的法律问题中的一大基础性问题，其主体身份的模糊性将不利于网格化管理与现行法律体系的进一步融合[5]。网格员主体身份界定之所以能影响网格管理法治化进程，其主要原因如下：

网格化管理主体身份的界定强调网格员在国家法律体系中的法律主体地位，这有助于从根本上确立网格化管理法治化的原点。城乡网格化管理“国家标准”从承担主体和资质两方面规定了网格员的身份：第一，可担任网格员的各类主体。按照“国家标准”，网格员源自于（驻）社区（村）乡镇（街道）干部、村（居）民小组长等，或聘用的社会工作者；第二，关于网格管理人员的资质，“国家标准”的现有条文中已经涉及到网格员的政治素养、专业能力、身体条件，行为规范、教育培训和工作许可证。“国家标准”对相应的业务培训也提出了要求，且对于网格员的身份界定的确具有一定的辅证功能，但以上规定内容并未从根本上回应网格员的主体身份问题。现有法规、规章和相关制度文件中基层网格员主体地位的规定缺失不仅影响网格员的权责划分，也影响社会公众对网格员日常履职的配合度，最终弱化了网格管理的实际功效。

第二，在网格员法律主体身份尚不确定的情况下，社会大众和网格员群体自身对于网格员主体身份已经出现了以下几种不同的解读。                 

1.将网格员视为法律意义上的“劳动者”。基于《劳动法》第57条，在劳动过程中，劳动者如果出现了伤亡事故或发生了职业病，县以上劳动行政部门、有关部门和用人单位必须要全面的统计这种状况，同时还需要严格的按照规定进行报告，展开相应的处理。当然，考虑到《劳动法》目前还未涉及网格员作为劳动者的法律主体地位认定，故在司法案例中关于网格员作为《劳动法》法律主体地位的确定尚有争议。

2.将网格员视为领取一定补贴的社会“义工”。根据《劳动法》第73条，劳动者在下列情形下，依法享受社会保险待遇：“……（三）因工伤残或者患职业病；……”现实中一些地区新入职网格管理员每月收入最多为1800元，社保自理，无公积金，如上工作待遇难以维持网格员的日常生活，造成网格员工作积极性受挫。

3.将网格员视为国家公务员或国家行政部门工作人员。由于网格员的职责涉及到社会生活的公共领域且与公务员的职责范围有交集，加上对网格员法律身份定性的模糊，一些人员将网格员直接误认为国家公务员，或认为网格员能够转为公务员。将网格员视为国家公务员是一种错误的认识，根据《公务员法》的规定，公务员的选聘必须经过国家定期统一的考试，且应聘者经过严格的面试程序才能获得公务员身份。相比而言网格员的选聘要求和程序更为简易。

H1：其他条件不变，将网格员作为受劳动法保护的“劳动者”这一主体的接受程度越高，网格员工作绩效越好，网格化管理法治化的实际效果越好。

（二）网格员法律主体身份、法律制度环境与网格管理法治化

网格化管理内生于我国城市管理实践中，其管理模式源于地方的制度探索，涉及网格化管理对象的相关文件主要集中在地方政府规章和规范性文件中。所以本文进一步选取制度环境（包括法律制度）来分析其对网格化管理主体与网格管理法治化之间关系的影响。网格化管理主体作为实施网格化管理的核心力量，能够起到在整体制度环境中提纲挈领的作用。大量研究均发现，对于网格化管理主体予以恰当的法律界定有助于更好的完善与网格管理主体相关的其他制度体系。这一现象在社会公共管理水平较弱的城市更为显著，原因是网格化管理的核心内容就是由网格员群体承担网格内的社会公共服务，而公共管理水平较弱的城市的网格员管理和保障制度均不完善。在法律尚无明确界定的情况下，若能将网格员群体的法律主体地位等同于劳动者，则对于促进网格员积极性，提高管理规范性方面的作用更大。具体到网格管理法治化而言，法律制度体系是国家治理体系的核心所在，也是最关键的部分[6]。网 格管理法治化离不开科学的决策和合理完善的法律制度体系。

在网格化法律制度体系完善的地区，网格员法律主体地位得以确认，网格管理对象相对明确，权责划分科学，与其他现行法律实现衔接，从而保证了当地网格化管理的良性运行。完善的网格化制度环境包含网格化管理的政策、法律法规和规章等，制度涉及的内容包括主体身份、管理对象、管理权限、管理责任等。通过对现有规定的考察发现，地方规范性文件对特定地区的网格化管理的对象有了更为具体的规定，也大多涉及到落实网格化管理的一些机制或新举措。

法律制度环境的不完善从客观上抑制了网格化管理的被接受程度，有损于社会治理绩效提升。而网格员作为劳动者主体地位确认以及相关细化制度的建构能在一定程度上弥补法律环境不完善对网格员职责履行带来的负面效应。这是因为通过改变网格员自身的法律地位和改进管理对象、管理权限、法律衔接等方面的不足，有助于缓解法律缺失所带来的管理层道德风险与机会主义行为倾向，起到与法律环境类似的正面约束效应；法律制度环境的改善提高了网格管理法治化成本，管理层出于负面效应威胁会切实加强相应的法律体系建设，以避免舆情爆发带来的不利影响。从这一角度出发，网格员法律主体地位起到了与法律环境的负面约束效应类似的作用。综合上述分析，本文提出以下研究假设。

H2: 主体身份认定不变，网格管理法治化的被认可程度在法律制度环境相对完善的地区更为显著。

三、研究设计

（一）样本选择和数据来源

本文以中央层面的网格化法律法规和规范性文件及地方的网格化管理制度实践为研究对象，并按以下标准筛选样本：(1) 剔除无网格化法规或政府规章样本；(2)剔除农村网格化样本；(3)剔除其他相关变量缺失样本；(4) 剔除无网格化主体规范。最后，本文得到个省市地区2021-2022年份网格化管理制度运行观测值，数据通过搜集“北大法宝”发布的地方网格化地方法规库获得，数据来源于全国人大常委会官方法规库和各地区政府官方网站的数据统计。

（二）变量定义与模型构建

1.变量定义

被解释变量为网格管理的法治化。本文选取“北大法宝”登载的中央与地方网格化管理法律法规作为我国网格化管理成效的主要衡量指标。相较于其他指标，“北大法宝”根据2013-2022年我国网格化管理的立法、司法情况等进行综合计算，因其面向中央及地方而具有较大的样本量；同时，该评价体系包含2个二级指标，10个三级指标，有助于全面了解网格化管理的运行状况。

主要解释变量为网格员法律主体地位。本文分别使用两种指标来衡量我国各地区水平：中央层面网格化指标作为衡量网格管理法治化指标1(ZYWG1)。该指标从法规、政策、网格员等9个维度对我国城市网格管理法治化进行衡量，通过设置若干二级指标和三级指标，采用综合评价分析法，较为全面系统地反映了地区网格管理法治化水平。这一指标取值越大则表明地区社会信任度越高，为消除量级影响，对原始指标除以100得到本文所使用指标。网格管理法治化指标2(DFWG2) 表示我国各省份网格管理法治化指标，指数越高表明该省份网格化管理法治化水平越高，同理为消除量级影响对该指标除以100。具体变量定义如表1所示。

2.模型构建

为检验前述所提假设，本文构建如下模型。

LG =∑ZYWG1+∑DFWG2+CONTＲOL∑WGY+ORG （1）

   WGY=WGYZ+∑POLI1+∑POLI2          （2）      

公式（1）中，LG为我国网格管理法治化总体水平，∑ZYWG1、∑DFWG2为衡量中央、地方网格管理法治化的两种指标，CONＲOL为控制变量，其中包括网格员工作绩效WGY和社会组织参与ORG。公式（2）中网格员工作绩效总WGY包括网格员主体地位WGYZ以及中央和地方政策∑POLI1+∑POLI2。

四、实证结果分析

(一) 描述性统计分析

表2列示了变量的描述性统计结果。结果显示，在反映我国网格管理法治化水平的指标LG层面，其最小值为7，最大值为759，表明不同地区以及中央及地方网格化管理存在较大差异。在网格化管理指标方面，ZYWG1和DFWG2的标准差分别为0.008与0.02，但本文出于量化考虑对这两项指标原始取值进行了除以100处理，因此其原值标准差应分别为0.8与2，这一结果表明不同地区网格化管理水平存在一定差异。其余控制变量的描述性统计结果与现有文献基本一致。

表1 变量定义                                                                

表2   主要变量描述性统计结果

（二）对网格管理法治化绩效的影响

表3列示了模型(1)的回归结果，列(1)和列(2)中，央地网格化指标ZYWG11和DFWG2的回归系数均至少在5%的水平下显示为正，进而验证了H1，表明将网格员作为受劳动法保护的“劳动者”这一主体的接受程度越高，网格员工作绩效越好，网格化管理法治化的实际效果越好。换言之，网格员主体认定这一非正式制度显著促进了网格员工作绩效的提升，从而有效提升网格管理的法治化水平。在控制变量方面，6项指标LEGIS1、POLI1、LEGIS2-1、LNS、POLI2以及WGY呈现出一定显著性，其余控制变量则未有显著性。

网格化管理在国家立法中的总体定位决定了网格化在法律体系中的体现范围和方式。从“立法”本身的概念界定及《立法法》第二条对于适应该法的法律文件种类的规定来看，这里的立法应当是指特定机关依据法定职权并通过法定程序创制法律规范的活动[7]。除地方性法规外，地方政府规章、地方规范性文件和地方工作文件并未归入“地方立法”的范畴。若以这个角度分析，即使地方政府文件对于网格化管理的确进行了诸多规定，也不能纳入网格化“地方立法”，但造成的结果是除了极少数制定地方性法规的城市，全国范围内的网格化地方立法基本处于“无法可依”的状态。地方立法是我国法律体系中的重要组成部分，在中央立法缺失的情况下，地方立法机关能够通过制定地方性法规或政府规章以实现对网格化管理内容的细化。从中央与地方网格化立法我们可以发现因立法不健全所导致的网格化管理体现范围模糊的事实。如表4中所示，我国地方网格化现有相关法规、规章、规范性文件和行政批复制度总数为759部，其中地方性法规3部、政府规章3部，地方规范性文件共269部，其中50部以上的共5个省级行政单位（浙江、上海、山东、辽宁和江苏），地方工作文件共483部，100部以上的共3个省级行政单位（浙江、山东、江苏）。从以上数据可以得出，制度发展居于前列的省份基本为东部发达省份。

表3  模型(1)的回归结果

表4   我国部分省、自治区直辖市网格化制度发展统计

表5中所示的《衢州市网格管理条例》（衢州市人大2019年12月09日制定实施）是全国首部网格化管理地方性法规，主要对衢州市城乡网格化服务管理工作内容范围和网格中各层级人员的权责进行了规定，其立法依据源于《立法法》第七十二条。该法规主要规范城乡网格化服务管理工作，加强基层治理自治、法治、德治融合。《衢州市网格管理条例》已将网格员视为法律意义上的劳动者，理由是该条例将包括网格长在内的网格员队伍的主管部门指定为地方政府行政部门，无论出于什么身份，网格员都与政府之间存在劳动关系。另外同为网格化管理地方性法规的《徐州市城乡网格化服务管理条例》（2022年05月01日施行）第七条明确规定“综合网格的网格长和专职网格员是城乡社区工作者的组成部分”。

表5  《衢州市城乡网格化服务管理条例》的制度梳理

(三) 网格管理的法律主体、法律制度环境与网格管理的法治化间的关系

为检验H2，即主体身份认定不变，网格管理法治化的被认可程度在法律制度环境相对完善的地区更为显著。本文首先以地方法规、政策来衡量地区法律环境 (LAW)，显然该指标取值越大则意味着地方网格化法律环境越完善，反之亦然。其次进一步根据 LAW 项中位数将全样本划分为法律环境较完善(High) 以及不甚完善(Low)这两组，并分别将其带入模型(1)中进行回归。具体结果如表4所示，在列(2)和列(4)中ZYWG1和DFWG2的回归系数均在5%的水平下显示为正；列(1)和列(3)中，ZYWG1和DFWG2的回归系数虽为正但未呈现显著性，进而验证了H2，表明网格管理的法律主体对于网格管理的法治化的促进作用在法律环境不甚完善的样本中更显著，进而证实了网格员主体地位在提升网格管理法治化方面对于法律环境的有效替代与补充作用。

对网格员权责之法律边界的界定既是实现未来司法实践中判定网格员在履职行为（不仅限于收集数据）是否涉嫌违法及承担相应法律责任“有法可依”的基础，也是提升网格员队伍法律意识，维护网格化社会治理法律秩序的关键。经过查阅中央近10年出台的网格化文件发现，中央层面基本采用政策性文件的形式对网格化管理做出了不同程度的规定：十九大报告在总体目标中稍有提及；加强社会治安防控体系建设将网格化管理作为一个主要的措施；城乡网格化服务管理“国家标准”直接就网格化管理的细节进行规定。除以上直接针对性规定或内容中出现与网格化管理类似的表述外，也有一些文件虽未提及网格化管理，但其内容、目标都与基层治理和政府公共服务密切相关，还有针对专业领域消防、抗疫、医疗等网格化管理的规范性文件（但网格化所占分量并不重）。中央文件中的总括性规定内容趋向于笼统的情况不利于地方在网格化管理的推广中将其用在“刀刃儿”上，也不利于解决社会公众对于网格化管理产生的各种疑问。

五、进一步研究

(一) 网格管理主体身份与网格管理法律法规

我国中央层面的网格化管理近年来基本以中央规范性文件和党政联合发文为主。也有学者进一步将网格化立法现状归纳为“政府网格化治理平台建设、人员配置和职责赋予尚处在依靠党政部门文件的阶段，立法相对滞后[8]。尽管《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《民法典》等实体法尚未将网格员正式写入条文中，但是一些发达省市已着手通过政府部门规章或地方性法规探索涉及网格员职业的相关立法保护。一些法院在审判实践中，并未将网格员作为某种职业看待，而仅仅作为社会“义工”，而网格员若被视为“义工”意味着这一群体在未来将承担极大的法律风险，一方面它将间接引发网格员薪酬待遇与工作量的巨大反差，导致网格员积极性被挫伤，工作效率难以提升；另一方面，未来网格员的职责将更为丰富细化，收集社会数据的行为虽然得到了地方规范性文件甚至地方性法规的认可，但是由于主体地位的模糊不清影响到其履职过程中的法律规制与权益保护。

(二) 网格化管理法律制度环境与网格管理法治化

1.网格化管理对象范围的“泛化”对法治化的影响。我国地方政府基本采用规范性文件形式而非政府规章对当地的管理事项进行规定，且应用网格化管理的事项涉及城区管理、新冠疫情防控、校园安全和生态保护等，应用范畴较为广泛。在法学的研究视角下，网格化管理对象的范围是指哪些事务应当纳入网格化管理的范畴。网格化管理应用的泛化指各地目前暴露出来的“无网格不管理”现象，这是由于网格化管理应用泛化所导致的“功能泛化”，并且随着泛化问题加剧，网格化管理正在出现新的弊端。这种弊端表现在，网格化管理在全国范围内照搬照抄式的应用最终导致了政策扩散的变异，促使原有的网格功能泛化，增加了管理层级，加大了管理成本，管理程序也更显僵化[9]。引发“功能泛化”问题的本质在于：无论是理论研究者还是政府管理部门对网格化管理对象的范围缺乏共识。由于网格化管理对象范围未能取得共识，各地区对于适用于网格化管理的人群和事项的判断结果千差万别，有些地区将网格化管理对象的范围仅限于城乡建设与管理，有些地区则将“无网格不管理”的理念延伸至城乡管理的每一个角落。因此，如何在应用网格化管理时做到因地制宜，避免出现变异与僵化，是研究者需要进一步探讨的问题。

2.网格化专门性法律法规的缺失对法治化的影响。新时代中国特色社会主义法律体系的一个重要特点就是立法的更加系统化、体系化[10]。通过对网格化管理的法律文件数据的相关统计，网格化管理在我国法律体系中呈现出明显的缺失现象，具体表现在：第一，网格化法律及立法解释尚未被制定和出台。网格化管理相关法律的缺失造成了网格化无上位法可依的窘境，其造成的不利影响是：网格化作为中央文件中推广的治理模式，在推广的过程中将涉及到诸多牵涉面广的问题，以上问题若处理不好不仅不能发挥网格化的作用，反而会在实践中难以执行甚至激化矛盾。第二，在法律位阶之下，国务院行政法规也处于空白。根据《立法法》，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例皆为法律法规范畴，且从法律体系整体来看，国务院行政法规属于仅次于法律的法律位阶较高的文件。退一步讲，即使目前制定法律的条件尚不成熟，通过制定行政法规也能够从国家层面对网格化推广过程中就相关问题进行解释和规定，也为地方政府对于网格化应用中的规制提供立法依据。遗憾的是，目前尚无网格化管理的行政法规。

城乡网格化服务规范“国家标准”的属性影响其执行效果。网格化服务规范“国家标准”目前属于“部门工作文件”，而法律体系中并没有包括“部门工作文件”或是“部门规范性文件”。作为国务院部门工作文件的“国家标准”无法具有如国家法律和行政法规级别的强制力。上位法的缺失及党和国家的政策性文件中未提出要执行该法律文件这一现实情况导致网格化服务规范“国家标准”成为缺乏承上启下规则依托的网格化规范，其造成的不利结果则是“国家标准”的法律精神在具体实施中容易被学界和实务部门忽视，不利于网格化管理制度的精确认知，执行效果必然会受到影响。

3.网格化立法与其它部门法衔接的不顺畅也是网格化管理融入法律体系的障碍之一。本文认为网格员搜集和处理信息的权力与《民法典》和《个人信息保护法》中民事主体权利的衔接不畅成为网格化管理融入法律体系的又一困境。

一是关于网格化立法与《劳动法》的衔接。对于网格员这类参与新时期社会治理的群体而言，未来在工作中若遭遇意外情况致伤、致残甚至导致死亡，能否按照《劳动法》的规定获得法律救济、网格员工作中与他人发生纠纷后的法律责任承担等成为这一群体关注的重要问题。既然已被国家列为未来十大新职业之一，那么国家法律对网格员的保护和约束是否全面已经影响其履职过程中作为劳动者的权益保护。二是关于网格化立法与《个人信息保护法》衔接的问题。网格员信息采集的权力与个人信息保护权利的衔接网格员信息采集权行使的对象是网格辖区内的不特定主体，这意味着网格化必定与《民法典》和2021年最新出台的《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》产生诸多交集。关于由网格员收集数据可能引发的个人信息权损害问题，新颁布的《民法典》提出民事权利是无法被剥夺的，同时法律将会保护公民的个人信息，这部分内容主要出现在第一百一十和一百一十一条[11]。其中，第一百一十条民事权利中包括了“隐私权”；第一百一十一条强调了对于他人信息的获取，相关组织或个人所采取的方式方法手段要真正的做到合法，同时其还需要真正的保障信息安全……对于他人信息在没有得到他人授权的情况，禁止进行倒卖或泄露”，这些规定主要涉及到“个人信息权”。

全国人大于2021年8月20日通过的《个人信息保护法》第六条中规定了个人信息的收集应当限于实现处理目的所包括的最小范围，不得过度收集个人信息；任何组织、个人不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息；不得从事危害国家安全、公共利益的个人信息处理活动（第十条），“任何组织、个人”从逻辑上当然也包括网格员，因此可以说该法为网格员收集数据信息的行为设定了较为严格的法律边界。2020年民法典人格权编第一千零三十四至一千零三十八条规定自然人对个人信息的利用有知情同意权；自然人对个人信息的处理可以依法查阅、复制，同时发现信息错误有权提出异议和更正[12]。虽然《个人信息保护法》第六十九条涉及到处理个人信息侵害个人信息权的民事责任赔偿问题，但其侵害的权益是个人信息权，而非民法典中的人身权，至于个人信息权与人身权的关系也未得到确认，故能否适用第六十九条尚不能定论。

六、研究结论与政策建议

本文以中央层面的网格化法律法规和规范性文件及地方的网格化管理制度实践为样本，系统研究了我国中央与地方关于网格化主体等因素的制度环境对网格管理法治化的影响。研究发现：(1)网格员法律主体地位规定的越明确，其网格化管理绩效越高，表明网格员法律主体地位这一元问题有效促进了城市社区网格的运行；(2)主体身份认定不变，网格管理法治化的被认可程度在法律制度环境相对完善的地区更为显著。这表明网格化在地方的法治环境有效弥补了中央法律缺失带来的消极影响；(3)影响网格管理法治化进程的因素不仅涉及网格员，还涉及相关的法律法规等整体制度环境；(4)地方扶持政策也会对网格化产生影响。上述研究结果表明，网格化管理中网格员作为“劳动者”主体地位的法律确认对促进网格管理法治化产生了有效影响，并且地方法规对于网格管理权限等内容的调整可以弥补法律环境等的不足来提升全国范围内的网格管理法治化水平。鉴于我国的网格化管理精细化、法治化的顶层设计，在网格化管理的领域中不仅应完善相应法律制度，更重要的是概念和厘清与争议的辨析。因此，关于法律视域下我国网格化管理的争议消弭与制度完善应遵循从主体、对象、权限到制度构建的基本逻辑。

网格化管理作为社会治理的重要手段，唯有以人民需求为导向，与法律体系相融合，方能发挥其最大价值。监管部门在不断完善法律等正式制度的同时，也应更多地关注地方非正式制度对网格管理精细化、法治化的促进作用。我国的网格化管理成效并不十分乐观，网格员工作过程中发生的冲突事件在某种程度上暴露出各项运行机制的不成熟；而法律环境不完善、监管缺失、政策执行不力等客观事实则进一步加剧了当前我国网格管理规范运行的困境。根据上述研究结论，针对我国进一步完善网格化管理监管政策提出了如下建议：

首先，网格员法律主体的精准界定为解决这一困境提供了新思路。一是通过在条文中援引《劳动法》实现对网格员作为“劳动者”的主体身份定性，将网格员依法界定为劳动者消弭主体界定争议既是网格员群体行为走向法治化的内在要求，也是维护网格员自身利益的必由之路，鉴于《关于对拟发布新职业信息进行公示的公告》已将社区网格员列入拟新增10个新职业，这一举措为该路径提供了前期步骤，且现行《劳动法》第2条从逻辑上对于将网格员纳入受调整范围持默认态度。通过规定的程序先提升现有规定的位阶，再以明文规定的形式将网格员作为新增职业正式援引《劳动法》中的身份规定，最终完成对其身份的依法界定。

其次，通过网格化管理对象的限缩以加速网格管理的精细化。针对网格化管理的“泛化”倾向，要实现精细化目标，最直接有效的措施就是对网格化管理对象进行合理限缩。关于如何进行限缩以及限缩到怎样的程度才算“合理”，判断的标准应当来源于网格化自身的功能定位。网格化就是整合人口、社会事务、城市公共服务、民政、卫生、文化以及综治等信息资源和服务资源，以网格化作为切入点、住户情况作为支撑点、搭建社会治理一体化综合服务平台，它是通过网格员对辖区内的“人、地、物、事、组织”5要素进行全面的信息采集管理。从以上的论述可以得出，科学化的网格化管理对象实际上集中于如上5要素，下面将分别进行解释：

第一，管理对象中的“人”是指各网格辖区内的人口信息，这里既包括各类社区常驻居民，也包括一些特殊的群体，如刑释解教人员、社区矫正人员、吸毒人员、精神病人员、信访重点人员、违法犯罪青少年等，以上群体被纳入网格对于社区日常秩序的维护具有重要意义。第二，管理对象中的“地”是指各网格辖区内的各类社会服务场所，主要涵盖地理位置、小区楼栋、房屋、单位门店、市场商铺、学校、卫生所（医院）、公共娱乐场所、停车场以及废品收购站点等。第三，管理对象中的“物”是指各网格辖区内的乡镇特色、水电气热设施、通讯设施、易燃易爆危险品、化学剧毒物品存放场所等。第四，管理对象中的“事”是指各网格辖区内涉及的民政救济、党建纪检、工会工作、劳动保障、综治信访等事项，人民内部矛盾纠纷、重大事件、重大案件、局部自然灾害和重要事件也属于“事”的范畴。第五，管理对象中的“组织”是指各网格辖区内已登记注册的各类组织（例如志愿者服务组织）、未注册和其它需关注的组织情况。需要注意的是，以上5种元素在地方网格化管理的实际过程中并非是绝对“一刀切”的状态，对其具体范围的掌控取决于当地的社会发展程度，但只要实行了网格化管理，辖区内属于以上5种元素的信息都应被纳入采集范围。

再次，借助司法判例和解释明晰网格员权责的法律边界。关于司法判例（judicial precedent）的界定，有国内从事判例研究的学者指出判例法是蕴含在一个个具体案件判决中的法律，而司法判例则是为后案裁判提供准则的判决先例[13]。我国目前实行的案例指导制度始于2010年，它是最高人民法院及其它最高司法机关和行政机关通过案例指导全国法院审判工作、检察工作或公安工作的制度[14]。然而通过实证研究发现，案例指导制度依然存在效力定位紊乱、遴选机制不科学、案例内容不系统、指导作用不足等问题[15]。而判例的基本价值是类似案件类似审判、实现司法公正[16]，由此引发了一些研究者欲将司法判例引入我国司法实践的需求。

将司法判例与网格员权责的法律边界相联系的根本原因在于以下几点：第一，我国网格化立法的不健全客观上需要以司法判例对相关内容进行补足。德国法学家耶林认为，在个别案件的审判，以及在随之而来的对法律和法律命题的批判性思考，是完善法律的源泉[17]，判例本身即具有为制定法体系拾遗补缺，辅助、补充立法的功能；第二，判例制度是内生于司法子系统并连接立法子系统的重要组成部分，从常理角度，立法机关无法包办所有的法律创制工作，另外相比高昂的国家立法成本，司法判例在规则制定方面显然更能达到事半功倍的效果。在借助司法判例和解释明晰网格员权责之法律边界时，地方法院判决的依据可以是转变为行政法规的“国家标准”，也可以是地方性法规如《衢州市网格管理条例》，若要形成全国范围内的判例，则需要通过请示上报最高人民法院。有学者以有别于传统“熟人社会”的新时期“熟人社区”为切入点，主张在网格化治理中纳入社会组织，将网格化治理从单纯是政府行政管理的延伸转变为政府与社会组织以及社区居民良性互动的载体与平台[18]。

最后通过制定专门性法律等举措健全网格化立法。中国特色的网格化管理的立法供给应尽可能地与当前社会的治理需求相契合，还要与现有的相关部门法相衔接，如果盲目的制定法律或制度，则制度的权威性将逐渐被消解[19]。一方面应酌情制定中央层面的相关法律。基于目前我国中央与地方皆以政策性文件和规范性文件作为制度依据的现状，要形成有力的网格化管理制度体系，要加快国家层面行政法规、部门规章的制定。针对网格员主体地位等涉及网格员与其他主体之间的法律关系和法律适用问题，建议中央方面在现有规定的基础上通过制定网格化专门性法律等上位法，在法律层面就网格员招录标准和程序、权责分配、待遇职位、奖惩措施、归属管理以及法律监督机制等进行建章立制，若制定上位法律的条件尚不成熟，则可以通过先制定行政法规或在其它实体法或程序法中援引“国家标准”。另一方面，若要加强网格化服务“国家标准”的执行力度，应考虑酌情提升这一文件的法律位阶。作为关于网格化的国务院部门工作文件，网格化管理“国家标准”虽然暂时不能归入国家法律体系范畴，但是它理应成为我国网格化管理的一项基本的法律制度，有必要将其目前的“部门工作文件”性质经过法定程序进行修订并上升为行政法规，增强其执行力度，除了提升位阶还要加强其自身内容的落实。再一方面，进一步建构起网格化管理相关立法与现行其它部门法的规则衔接。为形成全国网格化管理法律规制的统一之局，鉴于中央规定特有的总括性，适宜采取由加快网格化管理专门立法到强调专门立法与相关部门法的衔接。一是在完善网格化管理法律制度建构的过程中，应将现有规范性文件中关于网格化管理的基本原则和总体规划纳入全国以及地方人大的网格化专门立法规划范畴。二是应注重并解决未来网格化管理立法实施过程中与《民法典》、《个人信息保护法》相关法律条文之间产生的衔接不顺畅问题。以网格员信息采集权与新颁布的《个人信息保护法》中的信息保护权为例,随着大数据的兴起和网格化管理流程中对于大数据的依赖，由网格员信息搜集所带来的个人信息保护法律问题既涉及对信息控制者的审慎经营与恶意违法牟利行为的规制，又涉及非信息控制者窃取信息及信息灰黑产业链条中的倒卖行为

[20]。

鉴于《衢州市网格管理条例》第21条未提及因个人信息侵权引起的网格员或网格管理部门对于受侵害自然人或组织的民事赔偿机制。关于上文提到的个人信息权与人格权的关系，即个人信息权究竟只归属于人格权还是属于人格与财产的复合权利尚无学界共识，一些学者认为个人信息被非法采集和利用侵害的既有当事人的人格权也有身份权[21]，也有学者主张应将个人信息权界定为人格权，至于该权利的经济价值则参考人格权的商品化处理[22]。本文认为，个人信息权应属于人格权，根据网格员信息采集的主要范围，假如网格员仅仅是依法行使权利，则并不涉及被采集对象的财产权，对于网格员的正常信息采集行为就应当被纳入个人信息保护法的许可范畴，受其保护；若网格员出现倒卖信息等非法行为就需要援引个人信息法第69条从而承担相应的法律责任。

作为一种有别于传统的精细化的社会治理，基层自治社会治理最大的特点在于强调社会治理的主体呈现多元而非单一化，政府、社会、公众等治理主体要在其中实现各归其位、各担其责。法律视域下的网格化管理困境源于网格化管理已有制度不健全和现有法律体系的融入程度不够等现实问题与中央对基层治理精细化、法治化要求之间的差距。网格化服务管理平台不仅可以链接政府行政决策部门，还应促进立法与司法部门进行信息互通。应通过国家立法或网格化管理司法判例制度的构建来解决中央对于网格员主体地位和权责的顶层规制这一关键性问题解决网格化管理困境，消除公众关于网格员主体地位认识的不统一，再通过细化补充条文和援引规则的途径加强网格化制度与其它部门法的相互链接。另外，应充分利用综治中心对网格员集中调度管理的优势，切实将网格员打造成综合治理的前沿岗哨，以实现习近平总书记针对诉源治理工作提出的要求。总之，要不断加强对网格化管理实际运行中与现行法律互动情况的关注和研究，深化和提高研究水平，着力打造服务于人民的网格化管理体系。

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