乡村振兴背景下农村土地制度改革与完善探讨

乡村振兴背景下农村土地制度改革与完善探讨

哈米提·阿哈甫    叶尔江·马木尔哈志

摘要

摘要：农村土地制度改革是中国历史上的一个重要问题，对我国社会经济和农业发展具有十分重大意义。在当前中国社会背景下，针对乡村振兴战略提出了一系列新思路、创新举措。本文通过分析目前中国农村土地利用现状以及存在的矛盾与弊端并结合国外先进经验提出解决措施；以期实现我国农村土地利用的合理化、规模化、高效化为最终目的，促进中国乡村振兴战略更好地实施。

关键词：乡村振兴；土地利用；创新举措

一 研究背景

“三农”问题一直是我国乃至世界的热点话题。当前，党中央、国务院高度重视农村土地制度改革工作。《中共中央关于全面深化农业现代化建设小康社会若干意见》中提出：要进一步完善和规范农民合作社法与物权登记颁证服务体系；加快建立健全城乡统一的宅基地管理信息系统平台等相关政策法规及配套措施；在“三农”问题上也取得了一定成效，但是仍然存在一些突出矛盾，如耕地总量不足、保障水平低等等。
    当前，我国农村土地制度存在着诸多问题，如土地利用率低、农民收益分配不均等。因此我国要进一步深化乡村振兴的工作。在党的十八届三中全会提出了“全面推进新一轮土地改革”和“三农”改革试点方案以来的几年内全国各地都掀起对土地流转政策调整浪潮中的弊端：大量闲置宅基地被占用；农村集体建设用地转为城市用途增加，但因征地成本过高而无法进行统一规划等问题日益凸显；农民在集体土地流转中的收益分配不均问题日益凸显，尤其是农村宅基地流转会从中赚取巨额差价；部分地方政府为了追求政绩和经济发展，对违法违规用地行为视而不见、乱批滥伐现象屡禁不止。这些都反映出我国现行土地产权制度存在着诸多弊端：如“一户一个事务”等不利于农民增收的政策和程序设计不合理不科学；部分地方政府为追求政绩和经济发展，存在“一户多责，无人问管”的问题；土地政策不规范、不合理。

本文以新《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例为研究对象，在相关文献梳理的基础上，结合当前中国农村土地产权制度现状、存在问题进行分析。同时从三个方面提出相应建议。
    第一部分：对我国乡村振兴战略与基本理论概念和内涵进行论述。首先通过历史唯物论及二元经济结构等观点来阐述“三农”政策的内容；然后介绍新一轮土地改革中土地整理工作开展情况及其成效以及改革措施；最后，在上述相关文献梳理基础上，提出土地整理的相关问题。第二部分：对我国农村土地制度进行梳理，并总结归纳出其存在的缺陷及改革措施。第三部分：从三个方面介绍了当前中国乡村振兴战略和现行背景下出现新时期土地改革法在具体实践中所遇到困难与挑战；最后是针对前文分析得出相关启示建议对策，以期为解决当下中国社会经济发展困境提供参考借鉴意义。

二 农村土地制度改革的变迁

2.1 农村土地制度改革的历史沿革

我国农村土地制度改革的历史可以追溯到20世纪50年代，当时是人民公社化运动时期。这一阶段主要以集体所有制为基础进行了土地改革。改革开放后，随着社会主义市场经济体制建立与完善以及农业产业规模扩大、农民收入增加等情况下出现了大批新问题和矛盾凸显出来：一是大量农用耕地转为非粮用地；二是部分地方政府将农村土地出让经营权承包给私人或其他组织的企业经营农地；三是一些非法占用国家财产行为也日益增多而导致其违法乱纪现象愈演愈烈。

中国的农村土地制度经历了一个漫长而又曲折的发展历程，从1950年到改革开放，改革工作进入深水区。在这30多年来我国改革工作取得了一些显著成绩。回顾改革历程，可分为三个阶段：第一阶段是1982年至1993年间我国农村土地制度的探索与发展；第二阶段为20世纪90年代至今中期和新世纪初期以来后分别出现了两个不同历史时期。1982年到2005期间，农村土地制度改革的重点是对农民集体所有制和国有用地所有权问题进行研究与探索；在2004至2008年间则是从土地改革、恢复重建开始。第三阶段为2007至今后改革开放以来我国农村土地产权体制改革阶段。
    而在中国农村土地制度改革的历史进程中，其发展经历了三个阶段：一是1987年到2007年间，以土地改革为核心思想进行试点；二是由局部地区试行“分户制”、实行农转非。三是改革开放以来持续深化推进。

2.2 农村土地制度改革的主要特征

从1987年至今，农村土地改革的主要目标是到现在实现农民增收。在我国农村土地制度改革过程中其发展历程分为两个阶段。第一个时期是从20世纪80年代开始。这一历史进程大致经历了“家庭联产承包责任制”和“人民公社法”改革、以及改革开放以后逐步推行的集体所有与公社合作共同经营等三个基本模式；第二个阶段则从1987年至2003年间持续深化推进到至今，主要表现为在农村土地制度改革的基本特征中，其发展过程也具有以下四个主要特点：
    1.以农民集体所有为主体，多种经营方式并存。我国实行的是家庭联产承包责任制和股份合作经济组织形式。这种经济体制下农户与其他生产经营者是一个整体关系；而在市场经济条件下的中国农业劳动分工协作模式则为现代意义上农牧产业化、机械化以及现代化发展提供了基础保障；土地制度调整后形成的土地产权结构也从单一形态逐渐向多元化转变，土地制度调整的主要内容是在农村土地上，而不再仅仅局限于农业生产。2.坚持以人为本，统筹规划。我国目前正处于社会主义初级阶段和市场经济转型时期；从历史发展历程看：计划经济向市场经济过渡、粗放型增长方式转变以及传统文化观念不断强化等都为改革提供了重要指导思想；从现实建设来说：一方面随着社会生产力的提高和工业化进程加快带来的物质财富日益丰富而出现对土地资源浪费现象越来越严重，因此必须坚持以人为本，统筹规划。另一方面，我国农村土地制度改革的目的是通过土地资源合理配置，提高土地利用效率和效益来满足社会需求。农村土地制度调整的全面展开、土地改革方式转变为股份化经营方式。

2.3 农村土地制度改革对乡村振兴影响

土地制度改革的目的就是将农村剩余劳动力转移到城市，以实现社会经济可持续发展。
    乡村振兴是我国在新时期根据自身国情提出并实施的一种新型城镇化建设模式。它要求通过转变土地利用方式和优化配置结构、统筹城乡空间布局等途径促进农民增收。其核心内容为：一是要坚持节约集约用地理念；二是严格控制农村土地征用审批程序；三是切实做好“四有二”工作，既有严格的征地补偿标准、统一确定补偿费率和建立合理价格机制，还有就是要做好“三证”工作，以便更好更快实现土地资源优化配置。
    在新中国成立后我国农村出现了大量剩余劳动力转移到城市中去就业发展问题；由于缺乏科学有效的管理制度以及对农民利益保护不到位等原因导致部分村民与政府干脆就调集而非通过自愿努力来解决这些问题。因此，农村土地制度的改革是乡村振兴背景下，实现我国社会经济发展和农民生活水平提高与改善，对农村地区经济、政治以及文化建设具有深刻而又深远影响。

三 乡村振兴背景下农村土地制度改革与完善现状及存在问题

3.1 农村土地制度改革的基本情况

在我国农村，“三证”主要是指农户土地承包权，但由于历史、地理等原因，造成了农地制度改革进程缓慢的现象。
    从目前情况来看。虽然改革开放已经取得了巨大成就。但是与之相配套的是许多地方政府对农村土地利用规划不科学合理且存在不合理问题：一是土地资源配置失衡；二是农民生活条件恶化和农业生产成本增加严重影响着新中国成立后我国农村社会经济发展以及和谐稳定，在农村，土地是最基础的生产资料，但由于农民文化素质和土地利用意识淡薄等原因造成了大量闲置土地。
    从现实情况来看我国目前正处于经济转型时期。而随着社会发展、城镇化进程加快以及国家政策导向逐步向农村倾斜。因此对我国当前阶段农地制度进行改革势在必行；同时也要考虑到中国国情与城乡二元结构的关系，在推进农村土地制度改革的过程中，也要考虑到中国农民生活条件恶化和农业生产成本增加严重影响着我国社会经济发展进程。
    “三证”是指农村土地承包合同、集体经营性建设用地使用权证书以及土地利用规划许可证等，这些都属于农民的基本权利，它不仅关系到农民在生产中的权益，而且也影响着社会经济发展。所以要想真正实现乡村振兴就必须改革农地制度。

3.2 农村土地制度改革取得矛盾

在农村土地制度改革中，存在着与社会主义市场经济发展不适应的情况。主要表现在：
    一是土地流转政策不完善。我国目前并没有出台一部统一规范、完整可操作且符合国家法律法规和社会基本建设规划规定的具有效力性法律文件来明确界定农民集体拥有对其家庭所起作用以及他们应该承担什么责任等问题；其次在农村土地产权制度改革中，存在着重城市发展而忽视了“农业”这一特殊群体利益保护的情况出现。
    二是土地流转价格不统一。在我国，土地管理制度的改革主要是通过行政手段进行，而这也成为了土地产权流转过程中最为主要和最为关键的环节。随着城市化进程加快、农村建设用地需求增加以及相关法律法规制定与完善等方面因素逐渐推动着政府对宅基地使用权流转市场化机制建立。
    从目前中国国情看其在乡村振兴背景下土地制度改革具有一定可行性：一是通过行政手段进行有效地管理，将土地产权纳入城乡一体发展体制中来；二是通过法律手段对农村宅基地使用权流转价格进行规范，以确保其在乡村振兴背景下的土地制度改革能够真正发挥作用；三是通过立法来保障农民权益。
    在我国，土地制度的改革主要是通过行政手段进行，而农村土地产权作为一种民事权利和财产权利被诸多学者所关注。因此对其进行合理有效地管理与利用就显得尤为重要。

3.3 农村土地制度改革与完善的思路及困境

通过分析我国当前农村土地制度改革和完善的思路，笔者认为，乡村振兴背景下，要实现国家政策目标、坚守根本原则与深化行政体制改革是必须进行。
在我国现行的土地产权体制之下“三农”问题一直没有得到很好解决。主要原因是农民对土地存在不信任感以及担心国家会出现更多矛盾冲突；其次就是农村集体产权制度不合理导致了大量社会资本进入城市和发展中国家的乡村，而这些地区又缺乏足够实力来支撑其大规模扩张，这也是导致农村土地制度改革和完善的阻力。所以，在我国当前土地产权体制下，对农地实行适度规模经营、实现国家宏观调控目标具有重要意义。

四 乡村振兴背景下农村土地制度改革路径

在乡村振兴背景下，我们要坚持以土地制度的完善与创新为核心，不断推动农村土地产权制度、集体资产评估机制等方面的改革和发展。同时也应该注重加强对农民合法权益保护。通过一系列政策法规来引导广大村民积极参与到社会主义新农村建设中。
    首先是强化政府主导作用：一方面建立健全相关法律法规体系；另一方面充分发挥市场在资源配置当中的基础性地位与纽带作用，推动土地流转制度、集体土地产权等方面的改革和发展进程，推动农村土地制度的完善与发展。其次是建立健全相关法律法规体系，为乡村振兴提供强有力支持：一是进一步加强立法，明确界定农民承包经营性权益和集体财产权；二是通过制定相应规范、政策来保障农民合法利益。三是在现有的土地产权分配机制下进行合理配置并对其加以整合利用以保证我国社会主义新农村建设顺利完成任务目标得以实现。

五 乡村振兴背景下的农村土地制度改革探讨

5.1 完善农村土地制度改革政策体系

    首先需要建立和健全相关法律法规。通过制定与实施《中华人民共和国宪法》相衔接并相互协调一致配套准则来保障农民权益不受侵犯；其次要加快农村土地制度改革法制建设步伐，在立法层面上明确各项具体措施及程序性规定；然后是构建一个统一完整、全面实用的乡村振兴政策框架体系，以解决土地政策的不统一性、协调性及可持续性；最后，要完善乡村振兴相关法律法规，为乡村振兴提供坚实可靠地制度保障。

5.2 乡村振兴背景下农村土地市场需求

完善农村土地产权制度。首先要明确土地所有者的主体地位。在我国，农民作为一个弱势群体，其利益是最需要保障，所以必须通过法律形式来赋予他们相应的物性权利和财产使用权等方面的合法权益；其次就是建立健全相关立法工作、规范农地流转行为及有关纠纷解决机制等等；最后则是从根本上改变对集体经济组织中“三会”制度不认可、不合理甚至违法问题。在具体实施过程中，我们要坚持“依法治国”理念，建立健全农村土地产权管理制度、加强对农民土地权利的保护。
    在土地流转过程中，农民和经营者都会存在一些问题，如对主体地位的不认可，以及经营理念、法律意识淡薄等。要解决这些问题就要通过制度创新来完善与深化农村土地产权管理体制机制；加强政府引导作用；建立健全相关法律法规等方面进行规范化改革以保护土地所有者利益为核心思想出发点。

5.3 制度创新

通过法律形式明确界定家庭关系，在流转土地过程中，对其进行妥善处理。
市场需求。我国的乡村振兴战略是“发展壮大社会主义新农村”和全面建设小康社会目标实现这一共同诉求下提出并实施的新时期中国特色新型城乡总体框架观（中共中央一号文件）以及构建和谐美丽乡村为最终目的而展开地研究制定出来一系列政策与措施，以促进农民持续增收、农业现代化进程不断向前推进等方面上加快了我国经济和城镇化健康有序发展。
    在我国农村土地制度创新的过程中，我们要坚持“因地制宜”，根据各地不同发展条件和特色来进行具体实施。例如：对耕地保护政策、耕地流转制度等进行完善。同时加强乡村基础设施建设以及社会事业方面投入力度；建立并健全农业科技推广体系与服务机制等等一系列相关措施都可以促进农民持续增收和新时代农村经济增长方式的转变；在土地确权过程中，要以实现权利平等为目标，尊重村民意愿选择合适用地范围。
    建立完善的农村土地产权制度，不仅可以促进农村土地的集约经营、科学管理，还能有效提高耕地面积，实现粮食增产，农民增收。因此我们要在深化改革过程中坚持“以人为本”理念。同时，我们要坚持“依法治国”理念，完善农村土地产权管理机制。在推进过程中，我们要坚持“以法治国”理念，建立健全土地产权管理制度、加强土地流转机制的建设。同时，我们要坚持“依法治国”理念，建立和完善农村土地产权管理制度、加强对农民土地权利的保护。

参考文献

[1] 付云海. 乡村振兴背景下农村土地制度改革与完善探讨[J].  2020.

[2] 杜伟, 黄敏. 关于乡村振兴战略背景下农村土地制度改革的思考[J]. 四川师范大学学报(社会科学版), 2018.

[3] 谢新朋, 胡民峰. 关于乡村振兴战略背景下农村土地制度改革的思考[J]. 区域治理, 2018(10):1.

[4] 党国英. 关于深化农村土地制度改革的思考[J]. 国土资源, 2003(6):3.

[5] 邬黎平. 对深化我国农村土地制度改革的思考[J]. 中国科技信息, 2005(8):1.

[6] 张守夫, 张少停. "三权分置"下农村土地承包权制度改革的战略思考[J]. 农业经济问题, 2017(2):7.

[7] 陈美球, 周雪华. 新形势下农村土地制度改革的若干思考[J]. 江西农业大学学报(社会科学版), 2008.

[8] 张静. 对现行农村土地制度的思考[J]. 改革与战略, 2006, 000(006):79-80.

[9] 杨丽娟. "三权分置"下农村土地承包权制度改革战略思考[J]. 中国科技投资, 2018.