从民意到决策：以陕甘宁边区参议会为考察视角

从民意到决策：以陕甘宁边区参议会为考察视角

韩宝琪

西北政法大学硕士研究生

摘要：从民意到决策的实现是一个完整的过程，这一过程究竟如何实现，笔者以陕甘宁边区参议会为考察视角，在搜集相关资料后，认为边区政权将民意上升到决策主要应当把握好三个环节，即选举环节、提案环节及审议环节，加之“三三制”对于不同阶层人员名额的框架限定，使得社会不同阶层的人民均有发言的机会。由此形成的制度层面的决策，可以看作是对不成文的“民意”的规范化与系统化，探究这一问题对了解边区民主具有重大意义。

关键词：民意、决策、边区参议会

从民意到决策具体推进路径如下：第一，决策主体是由人民群众选举产生的。决策主体是各级参议会中的参议员。选民通过选举产生参议员，由代表人民意志的参议员深入群众，了解群众意愿，知悉群众所面临的现实困难，帮助人民群众找到问题所在，之后提出议案、参与决策。第二，决策对象是针对广大群众所提出的议案（也即群众所找到的现实困境）进行的。第三，决策结果的得出有赖于“三三制”的政权组织形式。社会各阶层都有发言和表达本阶层利益需求的机会。

一、选举的民主化推进是“民意融入决策”的第一步

从选举这一环节开始，人民群众就参与到了国家事务和社会事务的管理中。以乡市为例，提名乡市参议员候选人的程序，要先经过五户家庭一组的小组会上讨论，再以行政村为单位，进一步物色初步人选，最后是在召开行政村的村民大会正式提出来。[1]选举能够真正代表人民群众的参议员，是使得后续“民意”能够成功融入“决策”，并最终被贯彻执行的第一步。为了进一步突出选举的民主化，边区政府加大宣传力度，对于边区受教育程度普遍偏低的情况，中国共产党还组织起选举训练班来向广大群众普及相关选举的知识，为后续广大群众能够选举出体察民意的合格参议员奠定基础。

在具体的选举程序推进中，我党根据边区特殊情况采取具体问题具体分析，因地施宜的举措。选民的投票方式有开会选举（即大家共同聚集到选定的地点开会选举）、背箱子选举（即将选票送到不见参加大会的选民手中）或者采取两者兼用的方式进行，开会选举中又分类出划杠法、投大票、编号选举等具体方式[2]。在计票环节往往也没有硬性规定该如何实施，通常是根据边区不同地域的实际情况而各有不同。比如对于边区一些文化程度较低的地域，计票时采用“豆选”记票。所谓“豆选”，即检票员手中握一大把豆子，在唱票员每唱某人的票，检票员就在全体选民的监督下，将豆子放在该人的碗中，直到唱票结束后，谁的豆子更多谁就能够当选。对于“豆选”，边区选民多有“金豆豆，银豆豆，颗颗不能随便丢。选好人，办好事，步步引咱走正路”[3]的赞颂之歌。

总之，我党始终坚持让人民群众参与到国家政权、社会事务的管理中，在这一理念的指引下，即使选举民主化推进进程中存在许多困难，我党也通过各种措施巧妙的化解了，真正实现了让人民群众自己选出自己满意的代表这一目标。

二、提案的提出与审议是“民意融入决策”的主体内容

提案，是在检查政府工作之中，选民把自己对政府的意见、要求提出来，经过群众广泛讨论与修正，补充和综合，变成人民的意志，概括为简明扼要的内容，向参议会提出，并经其通过的议案。[4]提案是边区人民参与管理边区社会事务以及行使国家权力的重要途径。

（一）提案的形成过程

在提案的最初形成过程中，由于群众的不熟悉，往往主动性较差。很多时候需要依赖于政府领导或是群众团体代表深入群众，倾听群众的意见和心声，经过整理和收集后，形成提案。有时候甚至需要政府领导人员循循善诱，启发群众提出问题。比如绥德县选举工作的同志针对当地妇女同志“不知道提什么好”的情况，主动启发妇女同志“在河湾处修一座桥好么？”由于当地的妇女同志都经过缠足，故而渡河总有不便，假如能在河湾上修一座桥，必然使她们通行更加便利。于是就这件事，绥德县妇女同志大胆提出提案并且被大会通过了。[5]当地群众就是通过这样的方式直接参与到社会事务的管理中。当然提案的内容、具体措施、如何实践以及一些补充和连署的内容，仍然需要选举工作的同志细细斟酌后进行妥当安排，但是提案所涉及的主体内容确是人民群众在日常生活中面临的现实问题。

提案的内容几乎涵盖了边区政权工作的全部内容，大到边区政权大政方针，小到民生中的细小问题，内容丰富、种类繁多，包括民主建设、抗战动员、民生救济、财政支出、经济发展、文教卫生等各个方面。此外，具体性与实践性是边区提案的两大特点。

（二）提案的审议过程

提案的提出与审议是一个前后递进的过程，经过群众发现的问题在参与选举的同志的指导下形成提案后，还需要经过专门的审议流程，只有提案被参议会通过，从“民意”到“决策”才能向实现的目标更近一步，（因为后续还存在执行过程中的问题）。在提案审议过程中始终秉持“平等协商”的理念，是使得“民意融入决策”的关键一环。每届参议会在审议提案的过程中都会强调平等对话与协商。毛泽东在《一九四五年的任务--在陕甘宁边区第二届参议会第二次大会上的演说》中强调：“凡参加人民代表会议工作、政府工作及社会工作的一切人员，不问属何党派，或无党无派，应该一律被尊重，应该一律有职有权。”

[6]针对一些不爱听批评话的傲慢作风，毛泽东提议要加大整改力度，在边区大力提倡民主作风，让每个阶层的人都有机会发言，这对民主化进程的推进起到重要作用。

三、“三三制”是“民意融入决策”的制度保障

“三三制”政权的提出和在边区根据地的实际运用是顺应国内民主化潮流的必然结果，是对国内社会各阶级对民主化呼声的深切回应，具有时代进步性和历史必然性。“三三制”政权的原则，即“在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”[7]“三三制”在形式上表现为选举中政权机关（参议会、政府、司法机关）的人员名额分配方面。在“三三制”的政策贯彻落实下，参议会组成成分变得多元化，这也使得通过参议会形成的决策更具有社会各阶层利益的代表性，有学者将“三三制”政权看作是中国协商民主的最早实践与探索，笔者认为不无道理。

从民意到决策的过程有赖于“三三制”政策的既定框架。在对第一届参议会与第二届、第三届参议会的审议通过事项进行对比中可以得出结论。陕甘宁边区第一届参议会的召开时间是1939年1月，而“三三制”原则是中共中央于1940年3月提出的，故而“三三制”并没有应用于边区第一届参议会，第一届参议会中参议员和常驻议员的人员由共产党员构成，其他阶层代表并未被吸纳进来。在此背景下，第一届参议会仅通过了拥护蒋委员长讨伐汪精卫、杜绝汉奸土匪、扩大地方武装、统一抗战动员、发展国防经济、巩固抗日民主统一战线等12项原则性提案。[8]但此后，随着“三三制”政策在政权机关乃至经济事业、文化事业机关的贯彻与应用，社会各界精英翘楚都被吸纳进体制内，在决策环节发挥着重要作用，对比第二届参议会通过的提案，提案的数量和质量都有了明显提升，涉及的内容也从单一的政治问题扩展到文教卫生、经济发展等多领域。对此，毛泽东指出：“中国社会是一个两头小中间大的社会，无产阶级和地主大资产阶级都只占少数，最广大的人民是农民、城市小资产阶级以及其他的中间阶级。任何政党的政策如果不顾到这些阶级的利益，如果这些阶级的人们不得其所，如果这些阶级的人们没有说话的权利，要想把国事弄好是不可能的。”[9]故而只有在民意有充分表达的渠道时，决策民主化的目标才有望实现，而“三三制”政策所规定的不同阶级的人员配额固定化可以说是对协商民主进行的有益探索与实践，使得边区政权协商民主的思想形成雏形。

参考文献：

[1]马成.陕甘宁边区基层民主选举研究[D].吉林大学,2013.

[2]参见《一九四一年陕甘宁边区乡选总结》，陕甘宁边区民政厅编1941年，第57-59页。

[3]转引自杨和亭：《红日照陕北--杨和亭回忆文集》，陕西省延安精神研究会1996年，第148页。

[4]杨永华：《陕甘宁边区法制史稿》（宪法、政权组织法篇），陕西人民出版社1992年版，第183页。

[5]杨永华：《陕甘宁边区法制史稿》（宪法、政权组织法篇），陕西人民出版社1992年版，第184页。

[6]《陕甘宁边区政权建设》编辑组编：《陕甘宁边区参议会（资料选辑）》，中央党校科研办公室1985年版，第454-455页。

[7]毛泽东：《抗日根据地的政权问题》，《毛泽东选集》第2卷第741页，第742页，人民出版社1991年6月第2版。

[8]宋健：《“三三制”政权是中国协商民主的最早实践与探索》，

[9]毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社,1991:808