国有企业党管干部下经理层用人权的制度探索

国有企业党管干部下经理层用人权的制度探索

李挺

（ 中钢资产管理公司党委工作部 ）

【导语】

全国国有企业党建工作会议后，中央明确要求要坚持党管干部原则，保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权，保证人选政治合格、作风过硬、廉洁不出问题。但实践操作层面，国有企业选人用人工作中还存在党委会替代总经理办公会决策、压缩经理层依法行使用人权的现象。因而，在新一轮国企改革中，国有企业经理层全面实行任期制与契约化管理，需要厘清国企党委和经理层的决策界限，落实经理层依法行使中层岗位的用人权。

一、坚持“党管干部”原则与经理层经营管理权的实践挑战

按照现代企业制度要求，总经理由董事会决定聘任或者解聘，对董事会负责，经理层实行总经理负责制，决定聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或者解聘以外的负责管理人员。但在实践中，国有企业保障经理层履行经营管理方面的用人权，是没有落实的。目前大部分国企主要有以下两种做法。

一是党委会直接研究决定干部人选，并进行任命。这种情况下，企业的所有中层干部，包括部门经理、下属企业的领导班子成员，均有党委会集体研究讨论并确定任用人选，并且党委直接根据会议结果发文任命。在整个干部任用选拔过程中，企业的董事会、经理层都没有在程序上参与，省略了经理层行使用人权的一切流程。

二是党委会研究决定干部人选，董事会、总经理办公会履行任命程序。这种做法在国企集团的子企业较为常见，党委根据干部管理权限，由党委组织部门完成对企业中层干部岗位人选的动议提名、民主推荐、组织考察、讨论决定、公示等环节，只是在任职这一环节，交由董事会、总经理办公会通过会议流程，最后以公司行政发文的形式进行任命。在整个干部任用选拔过程中，企业的党委行使了用人决策权，企业的董事会、经理层只是在党委会用人决策的基础上，履行了发文任命程序，适当考虑到了董事会、经理层的程序作用。

以上这两种做法，在国有企业，尤其是国企集团的子企业，十分具有代表性。共同的特点，是在程序上突出和重点体现了党管干部原则，但不足之处，就是董事会和经理层没有真正履行用人的职权。

追根溯源，这些国有企业的公司章程中并没有赋予董事会、经理层（特别是总经理）应有的用人权。比如，企业A为国有独资企业，公司章程中明确规定：“公司不设股东会，股东（上级出资机构）任命和更换执行董事、非由职工代表担任的监事，聘任或者解聘公司总经理、副总经理和财务负责人，决定有关执行董事、监事、总经理、副总经理和财务负责人的报酬事项……执行董事聘任或者解聘除应由股东聘任或者解聘以外的管理人员。”而在实际操作中，执行董事往往与党委书记为同一人，通过党委会集体研究形式来决定包括部门经理、下属企业领导班子成员在内的中层干部的任用，包括总经理在内的经理层没有任何独立的用人权。企业B为国有控股企业，公司章程直接规定：“董事会有三名董事组成，其中甲方委派两名，乙方委派一名。董事长一名，由甲方委。”“董事会聘请总经理一名、副总经理三名，并聘任或者解聘其他管理人员。”干脆取消了总经理等经理层对中层岗位的用人权和管理权。从制度层面，公司章程并没有保障总经理相应的用人权利，这是实践操作中，经理层无法真正履行经营管理职权的根本原因。

如果一家国企按照“双向进入、交叉任职”的原则，实现了党委成员和董事会、经理层成员的高度重合甚至基本一致，那么党委集体研究决策用人也基本代表了经理班子的意见。但是，越来越多的企业实现了党委书记和董事长“一肩挑”，同时随着国企市场化引进、使用人才的进程加快，越来越多的国企出现了非党委委员的经理人比例提高的现象。党委直接任命中层干部，或者董事会代替总经理办公会行使对中层干部的用人权和管理权，就会形成依法享有经营管理权的经理层权利、责任和义务的不对等、不均衡，无法切实行使对人才任免、提拔、考核、激励或惩治权，最终导致经理层任期制与契约化管理流于形式。

二、厘清国企党管干部的落脚点

习总书记在全国国有企业党建工作会议上明确要求提出的“两个一以贯之”，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，同时建立现代企业制度是国有企业改革的方向，为国企改革发展提供了根本遵循。融入市场经济的国有企业，必须把党的领导融入公司治理各环节，同时必须具有符合市场规则的法人治理结构和治理机制。

国有企业必须把加强党的领导与完善法人治理统一起来，除了在组织上遵循“双向进入、交叉任职”原则外，在人事上更要坚持“党管干部”原则，实现与董事会、经理层依法行使用人权、依法选择经营管理者的有机结合。既从组织和制度上为党组织发挥政治核心作用提供保证，又能使董事会、经理层能够依法履行职责和正确行使权利。

具体来说，国企党委在落实“党管干部”原则时，重点通过“把三关”来实现党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权，保证人选政治合格、作风过硬、廉洁不出问题。

首先是方案关。董事会、经理层的任用选拔工作方案由党委组织部门起草，交由党委会研究，再通过董事会、总经理办公会审议。涉及董事、董事长、监事、总经理、副总经理的方案，最后报上级党委（股东会）批准。

其次是人选关。党委在听取上级党组织意见的基础上，从董事会推荐产生的优秀经营管理人才库中差额选取合适人选，推荐给董事会、监事会，依法选举产生董事长、总经理、副总经理等。党委在总经理提名、市场化推荐的基础上，按照国企干部“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”的20字方针要求，对拟参与竞聘的部门经理、下属企业领导班子成员等差额人选进行研究审议，形成符合条件的考察人选。

最后是程序关。董事会、党委分管组织的负责人、纪委书记组成选聘工作领导小组，组织人事和纪检监察部门人员组成考察组，对符合条件的人选进行民主推荐、竞聘演说、组织考察等，综合分析后提出任用建议的最终差额人选，交由总经理办公会决定，最后报党委备案。党委、纪委全过程参与，保证程序的严谨性、合规性。

需要注意的是，党管干部的核心是考察推荐符合条件的董事会、经理层人选，并非直接研究决定具体的“人”，决不能越殂代疱、错位决策。党组织对干部任用和培养发挥领导把关作用，关键在于通过建立科学有效的用人评价方法，通过明确合规的考察程序，将企业内外符合条件的领导管理人选筛选出来。在接到党委的推荐意见或建议后，董事长、总经理、副总经等高级管理人员，由董事会行使管理权决定聘任，部门经理、下属企业领导班子成员等中层管理人员，由总经理行使管理权决定聘任。

完成了以上的“把三关”，无论将来哪一位推荐建议人选最终任职，都是符合党的要求和现代化企业发展需要的。

三、新一轮国企改革呼唤职业经理人制度完善

到2022年6月底，国有企业已经全面实行任期制和契约化管理，推行完成率基本达到了100%，经理层签订聘任协议和业绩合同，接受董事会或上级股东的考核。但在推行任期制和契约化管理的背景下，国有企业当前的关注点较多放在经营业绩考核指标设置以及岗位聘任上，干部管理机制仍然存在的一定的问题与难点。

一是部分国企对如何履行干部选拔任用程序还没有形成清晰认识，对于经理层聘任上岗和到期重聘等环节，往往从“传统岗位“直接内部选任到”聘任岗位”，一签就行，一转了之，缺乏市场化竞争上岗的机制与程序。二是部分国企仍未厘清党委和经理层的决策界限，保障经理层依法行使职权，落实经理层依法行使中层岗位的用人权、考核权、薪酬激励权等，没有充分调动经理层的积极性和活力，充分发挥经理层经营管理作用。三是部分企业对经理层成员正常更替、人岗相适等要求认识还不清晰，未真正实行能上能下、能进能出，打通升职、降职的通道，经理层市场化退出机制有待健全。国有企业对干部管理相关机制有待深入研究。

在当前经济下行压力加大局势下，国有企业与民营企业相比，营收增加，同比利润却下降。据数据统计显示，2021年国有企业的平均净资产收益率却远远低于民营企业，只有4.6%左右。提高国有企业经营效率，从“两利四率”转为“一利五率”，为长期、紧迫、当务之急，也是新一轮深化国企改革的根本任务。

新一轮国企改革的重点任务之一，就是完善中国特色国有企业现代公司治理结构。其中完善法人治理结构的关键，就是健全市场化经营机制，大力推行经理层成员任期制和契约化管理，对于具备条件的国有企业特别是商业类子企业，要按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出原则，加快推行职业经理人制度。

市场化聘用经理层，就是通过市场化公开招聘及人才中介等手段获取人才信息，并通过标准化程序进行市场化选拔、市场化流动和市场化评价，将职业经理人嵌入现有的企业管理经营班子。职业经理人制度的完善，将可能激发国有企业活力，改善经营效率低下、行政化严重、人员结构臃肿、创新动力不足等系列问题。同时，职业经理人队伍的扩大，也能进一步推动实现企业的经营权和所有权相分离，真正做到国企管理人员“能上能下、能进能出”。

四、坚持“党管干部”原则与经理层用人权有机结合的出路

近年来，在落实经理层依法行使用人权，加快推行任期制和契约化管理方面，诸多国有企业做出了积极而卓有成效的探索。比如新兴际华集团在2015年开始推行市场化选聘经理人，董事会采取“党组织推荐、董事会选择、市场化选聘、契约化管理”的办法，坚持了党管干部原则与董事会依法选择经营管理者有机结合。国投集团2020年以来在所属企业全面推行职业经理人制度，始终坚持党管干部原则与发挥市场机制作用有机结合，坚持将全部经理层岗位面向社会公开招聘，不断激发企业发展动力和活力。

结合以上成功实践经验，笔者认为，新一轮国企改革中完善法人治理结构的关键，就是找到一条既落实党管干部原则，又落实董事会对经理层的选聘权，同时还应落实经理层对中层干部的用人权、考核权、激励权、退出权的有机结合的通路。总的来说，就是党委负责干部人事队伍建设和管理，通过市场竞争机制选择推荐合适人选，董事会或经理层进行决定聘任。这样的干部任免机制，可以同时保证三大公司治理主体干部任用权责的落实落地，确保职业经理人在国有企业健全市场化经营机制、提高经营管理效率中发挥作用。

如何落实经理层行使用人权呢？任期制和契约化管理操作指引中做了一个原则性的规定，就是“明确经理层成员的岗位职责及工作分工，合理划分权责界面”。这个权责界面，要能够保证经理层在包括人员在内的资源配置方面的充分独立职权才行。具体来说，需要通过以下三个层面的工作来实现。

1.规范完善国有企业公司章程

按照现代企业制度要求，经理层是有一定用人权的。2013年修订的《公司法》第49条明确规定：“经理对董事会负责，行使下列职权：……（六）提请聘任或者解聘公司副经理、财务负责人；（七）决定聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或者解聘以外的负责管理人员……”，同时第68条也进一步明确：“国有独资公司设经理，由董事会聘任或者解聘。经理依照本法第四十九条规定行使职权。”也就是说，总经理由董事会聘任，对董事会负责，总经理对生产经营决策具有最终决定权。国有企业在制定或完善公司章程时，应从《公司法》要求出发，赋予总经理的独立用人权限，明确对公司副总经理任用有建议权，对公司中层经理及以下人员有任用决定权。

2.进一步明确国有企业党委会、董事会和总经理办公会的决策界限

国有企业三大公司治理主体的分工，就是“27字方针”，即党组织把方向，管大局，促落实；董事会定战略，做决策，防风险；经理层是谋经营，抓落实，强管理。在完善中国特色现代企业制度过程中，应按照这“27字方针，有效区分三个治理机构的权责边界，特别是党委会与总经理办公会之间的关系问题。

在具体操作层面，国有企业要从确保党委发挥“把方向、管大局、保落实”作用的角度来看，提交党委会研究决定或讨论的问题，应该是重大问题，而不是所有需要决策的事项都需要上党委会。尤其在干部人事上，党委会决策或参与决策，但绝不是架空经理层。即要确保党委发挥作用“到位”、“不缺位”，更要做到“不越位”。

首先，从制度层面要有效区分党委会和总经理办公会的决策界限。在制定或修订党委会、总经理办公会议事规则时，应按照落实党管干部原则和党管人才原则，明确党委研究决定公司干部队伍、人才队伍的建设方案、制度等重大人事问题；党委对董事会或总经理提名的人选进行酝酿并提出意见建议，或向董事会、经理层推荐提名人选；党委对经理层（市场化推荐或内部选拔）提名的拟参与竞聘差额人选进行考察，集体研究提出意见建议。明确董事会、总经理根据党委会推荐提名人选，或者对竞聘差额人选的考察意见建议，决定选拔任用并履行聘任程序。明确党委会对干部人事工作的领导权、对重要干部的管理权和中层管理人员的把关权，并不是党委会具有最终决策权，最终决策权仍在董事会、总经理办公会。按照上述“三个明确”，将党委会前置研究讨论向总经理办公会提出决策意见的事项，同时纳入《党委会决策和前置研究讨论事项清单》和《总经理办公会决策事项清单》这两个清单中，以便加强经理层行使用人决策的指导性。

其次，从程序上党委要“把三关”，通过方案关、人选关、程序关来切实实现党对干部人事工作的领导和把关作用，保证人选政治合格、作风过硬、廉洁不出问题，确保任用的每一名国企干部都符合20字方针。

最后，从机制上要确保公开招聘、竞争上岗的市场化选人方式。干部任用中强调竞争机制，这是《中央企业领导人员管理规定》中明确的原则。《规定》明确将公开遴选作为选拔任用中央企业领导人员方式之一，明确对经理层成员的选拔任用可以采取竞聘上岗、公开招聘和委托推荐等方式，进一步扩大选人用人视野。这也是大力推行职业经理人队伍建设的前提条件。国企各层干部上岗和聘任，原则上都应采取市场化竞争选拔的方式，在党委进行考察并差额推荐的基础上，科学开展竞聘流程，研究提出差额建议人选。在此情况下，建议党委会按照1:2或1:3的差额比例，向董事会或总经理办公会推荐，最终由经理层按照自己的决策权责来确定和任用最终人员。

3.通过“三重一大”制度授权总经理考核、激励、奖惩、解聘等职权。

在党组织领导下，董事会成为真正经营决策中心，经理层真正成为运营管理中心，这是新一轮国企改革中完善中国特色国有企业现代公司治理的基本目标之一。市场竞聘的干部任免机制，核心就是让董事会可以参与选择经理层，让经理层有权任用中层干部，同时让经理层拥有更全面、直接的评判权与奖惩权。因此，国企要通过“三重一大”制度或董事会（执行董事）授权，赋予总经理落实“谋经营，抓落实，强管理”所需的六项职权，分别是管理制度拟订权、中层岗位选聘权、中层岗位考核权、中层岗位薪酬管理权、职工工作分配权以及岗位调整权，真正调动经理层的积极性和活力，充分发挥经理层市场化经营管理作用。