论人民法院在行政调解的角色完善

论人民法院在行政调解的角色完善

杨波霞

西北政法大学

一、引言

行政调解是一种通过第三方调解机构，以平等、自愿、合法为基础，对行政争议进行调解的方式。它是多元化解纠纷机制中的重要一环，对于缓解诉讼压力、提升社会治理水平具有重要意义。本文以人民法院在行政调解的角色完善为研究主题，通过对现有行政调解制度的深入剖析，提出了一系列完善人民法院在行政调解中的角色定位的建议。本文旨在提高行政调解的公正性和效率，推动行政争议的和谐解决。人民法院作为主要的调解机构之一，其角色完善与否直接影响到行政调解的效果。然而，当前我国人民法院在行政调解中的角色还存在诸多问题，如定位不清、参与度不足、公正性受到质疑等。因此，对人民法院在行政调解中的角色完善进行研究具有重要意义。

二、我国行政调解制度的立法

1、国家层面的立法

通过"北大法宝"查询,在我国层面,目前仅有三项专门的行政协调措施,其中,国家工商总局于2007年颁布的《合同争议行政调解办法》已于2017废止,，现行有效的文件仅存三件，即国家知识产权局2016年制定的《专利纠纷行政调解指引（试行）》和国家知识产权局2020年制定的《专利纠纷行政调解办案指南》。据有关专家的计算,"有14部法律、24部行政法规、119部部门规章、1900多部地方性法规、1300多部地方性规章对民商事纠纷行政调解的范围作了一定规定"”[1]从立法的数量来看，行政调解的可依据的法律文件数量有限。也从一定程度上反映出对行政调解的重视程度不够，所以实践中对行政调解的操作性不强。笔者建议在后续的立法过程中，相关的机构和人员可以多多在这一方面进行思考，以便推进行政调解更好的发展。

2、各省市专门行政调解工作规定情况

党的十八大以来，全国各地对行政调解工作的重视程度与以往相比有了大幅提升。但是省市级政府及相关专业部门针对行政调解法律不足的现状，为了加强法治政府建设，积极进行立法探索，规范行政调解。从省级层面来看，目前共有十个省级人民政府颁布了专门的政府规章，分别是，北京市，天津市，河北省，辽宁省，湖北省，广东省，四川省，贵州省，西藏自州区，海南省。这些地方政府规章主要是从调解事项范围和调解程序方面对行政调解工作进行了一定程度的规范。这10个地方政府以政府规章的形式对行政调解工作作出规定，法律效力层级较高；其余如浙江、重庆、乌鲁木齐、苏州、遵义等均以行政规范性文件或其他工作文件的形式对行政调解工作作出规定，法律效力层级较低[2]。这些数据也体现出我国行政调解的立法还不够完善，需要在后续的过程中进一步提升立法理念，形成这方面的立法成果，以便更好的指导行政调解的司法实践。

三、我国人民法院在行政调解中存在的问题

1、人民法院在行政调解中的角色定位不清

当前我国人民法院在行政调解中的角色定位存在一定程度的问题。一方面，人民法院在行政调解中所处的地位不够明确，往往被视为“和事佬”，在行政调解过程中可能会囿于行政机关的压力，不愿意主动介入案件，且主动性不足，在行政调解的过程中缺乏足够的权威性和公信力。另一方面，人民法院在行政调解中的职责范围过于宽泛，没有明确的职责范围，案件范围过大，法官员额制的改革出现“案多人少”的情况，案件范围的不明确也使得法官在办案的过程中不具有明确的指向，导致调解过程中出现越位、缺位现象。

2、人民法院在行政调解中的参与度不足

参与度是衡量人民法院在行政调解中作用发挥程度的重要指标。当前我国人民法院在行政调解中的参与度相对较低，主要表现在调解程序的启动主要依照当事人申请，而不是法院主动开启。例如，在“职业打假”等特定类型案件的处理过程中，行政机关和司法机关分歧较大，因为即使人民法院对行政机关处理“职业打假人”民事纠纷事项的行为从宽审查，“职业打假人”也会通过对行政机关处理第三人违法行为的决定提起行政诉讼的方式，达到胁迫行政机关、实现自己利益的目的[3]。从此也可以看出，人民法院调解意见的形成等方面缺乏主动性，实践中都需要寻求行政机关和其他有关机关的看法。

3、人民法院在行政调解中的公正性受到质疑

公正性是人民法院在行政调解中的核心价值，公正也是司法的核心目标。然而，当前我国人民法院在行政调解中公正性保障方面还存在一些问题，如利益冲突，主要表现在不同国家机关之间的利益冲突。在行政调解的过程中还表现为偏袒一方，在实践中，人民法院迫于维稳压力，使调解向决定变质，实践中，地方政府为维护社会秩序稳定，将上访和调解的指标纳入政府单位考核标准，该举措一定程度上会鼓励群众上访，群众利用政府稳定社会秩序的硬性指标，施加压力，强迫政府做出让步来达到他们的目的，但另一方当事人只能在政府的压力下被迫让步[4]。可能在行政调解的过程中，人民法院会天然的偏向于行政机关，也有可能是出于考虑不同机关之间合作往来的需要等情况。

四、人民法院在行政调解的角色完善措施

1、明确人民法院在行政调解中的角色定位

对当前我国人民法院在行政调解中的角色定位模糊的问题，应当通过法律法规的制定和修订，明确规定人民法院在行政调解中的地位和职责范围。具体而言，人民法院应当被视为行政调解的中立第三方，负责组织调解、提供法律意见、协助当事人达成协议等。同时，应当明确规定人民法院在行政调解中的权力和义务，以确保其能够有效地发挥作用。

2、增强人民法院在行政调解中的参与度

为了提高人民法院在行政调解中的参与度，应当赋予其更多的调解主动权。具体而言，人民法院应当有权主动邀请当事人进行调解、而不是依赖于当事人申请调解，人民法院应当主动提出调解意见、引导调解进程等。也可以将其行政调解作为一种考核方式或者业绩的考核标准，以此来激励相关的工作人员在行政调解中的主动性，从而来增强人民法院在行政调解中的参与度。此外，还可以通过定期举行会议、给当事人提供咨询等方式，增强人民法院与案件当事人的沟通和联系，提高调解的成功率。

3、保障人民法院在行政调解中的公正性 

公正性是人民法院在行政调解中的核心价值。行政调解程序的设置要符合程序法追求的基本目的，并要使其具有充分的正义含量和高度的合理性；要强调合法、自愿，在我们这样一个曾经有着行政专横历史传统的国度，自愿调解尤其必要[5]。为了保障公正性，应当建立严格的回避制度、公开透明的调解程序、有效的监督机制等。具体而言，应当制定详细的回避规定，避免利益冲突和偏袒一方的情况发生；同时，应当公开调解程序和步骤，确保当事人能够充分了解调解的进展和内容；最后，应当建立有效的监督机制，对人民法院的调解行为进行监督和制约，确保其公正性和合法性。

五、结论与建议

本文通过对人民法院在行政调解中的角色完善进行了深入研究，发现当前我国人民法院在行政调解中还存在诸多问题。针对这些问题，本文提出了相应的完善建议。为了保障建议的有效实施，需要加强相关法律法规的制定和修订工作，提高调解人员的专业素养和职业道德水平，加强社会监督和舆论监督等。同时还需要加强实践经验的示范作用，推动形成符合我国具体国情的行政调解制度体系。

参考文献：

张显伟、杜承秀：《行政调解范围立法存在的问题及完善建议》，《行政管理改革》，2019年第8期。

陆才华,孙亚超.行政调解的现状及思考[J].中国司法,2020(11):89-95.

 谷骞.行政诉讼调解适用:问题检视、误区与策应[J].西部法学评论,2020(03):74-83.

 陈锦波：《我国行政裁决制度之批判——兼论以有权社会机构裁决替代行政裁决》，载《行政法学研究》2015年第6期，第87页

王聪:《作为诉源治理机制的行政调解:价值重塑与路径优化》,载《行政法学研究》2021年第5期