美军陆军经费预算绩效评价对我军经费预算绩效评价的启示

美军陆军经费预算绩效评价对我军经费预算绩效评价的启示

1.武慧峰2.叶楠3.沈岸峰

1.31675部队保障部财务处   2.中国人民解放军国防大学联合勤务学院

3.资金集中收付管理中心拉萨分中心

摘要：目前全军对美军经费预算绩效评价整体流程的研究较多，也较为深刻，但在具体评价办法的研究上还存在一定的欠缺。为了给全军经费预算绩效评价提供更多的现实参与，本文作者通过收集大量美军预算绩效评价原始资料，通过介绍美军陆军经费预算绩效评价基本情况和主要做法，提出针对目前我军预算绩效评价中存在的问题，提出建设性意见建议。

关键词：美军陆军经费预算绩效评价启示

中图分类号：E232.1　文献标识码：A

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，发展是党执政兴国的第一要务。”2023年军委应党中央要求也下发了经费预算绩效评价相关文件，但在具体操作中，还存在方法手段不足、具体操作繁琐、战斗力导向不明、流程落实不力的问题。为了给广大官兵提供参考借鉴，特撰写本文。

一、美国陆军经费预算绩效评价基本情况

美军军费预算绩效评价经过60多年的发展，目前已有一套相对完善的评价流程、评价方法和评价工具。现将美国陆军经费绩效评价的基本情况进行介绍。

（一）美国陆军经费绩效评价的主要环节

美国陆军经费绩效评价主要包括确定初步规划计划、数据收集整理、关键点估计、因素影响分析、风险评估、形成评估文件、逐步优化更新、整理归档文件等环节等9个关键环节。

美国陆军经费绩效评价的重点环节主要为：初步规划计划和数据收集整理。①初步规范计划分为明确目标、明确人员、明确方案3个重点程序。②数据收集分为选择评估结构、确定绩效评价结构和关键数据获取3个重点步骤。

评估文件通过审核后的持续性工作主要包括：逐步优化更新和整理归档文件，需要通过定期对预算项目进行评估进而对预算编制经费预算绩效评价的情况进行适当的修改。

（二）美国陆军经费绩效评价的主要方法及使用时机

美国陆军经费绩效评价的主要方法有：历史数据推断法、参数评价法、类推评价法、精确评价法和专家评价法3种方法。每种评价方法的使用时机如下：

1.历史数据推断法。如某一个项目已连续执行多年，且其绩效评价一直保持相对稳定，则可以延用一直以来的评价方法来评价，且该评价相对简单。

2.参数评价法。该方法需要经费绩效评价人员通过多个项目历史情况、属性特性以及性能功能的相互联系，在预算项目和已知项目之间建立稳固的绩效评价关系后得出最后结果。

3.类推评价法。该方法与参数估算法较为相似。两者的区别在于该方法只需要一个项目的历史情况就可以展开针对目前需要评价项目的预算绩效评价，较参数估算法多了一些随机性。

二、美国陆军经费绩效评价主要做法剖析

由于前人对PPBE的研究已比较深入，所以本文着重对美军陆军经费预算绩效评价的具体作法时行阐述。美军陆军经费绩效评价在评价主体界定、评价指标设置、评价工具使用以及评价法规制定和落实方向较为突出。故本文从以下4个方面进行阐述。

（一）评估主体界定及作用发挥

美国陆军部队将经费预算绩效评价的责任主体区分为经费预算绩效评价实施从员和决策者。由于美国陆军部队各级均编设有经费预算绩效评价岗位，所以将经费预算绩效评价的责任主体明确为经费预算绩效评价人员。同时将经费预算绩效评价最终决定的责任主体明确为决策者。经费预算绩效评价人员通过程序式的分析得出较为严谨的结论，为决算者提供简明、清晰和完整的报告。决算者重点审核报告中关键内容和费用概算、了解经费预算绩效评价的完整性及其质量。

（二）评估指标设置及使用情况

在指标设置时，美国陆军主要采取了策略箱和策略集相结合的方式。如下图所示：对于一般性项目，美国陆军通过开发FORCES 数据库和模型套件，可以为部队快速提供复杂经费预算绩效评价结果。而一些特殊项目，可以采用“经费预算绩效评价需求描述－样本”的形式描述。经费预算绩效评价需求描述包括里程碑时间表、采购策略和附加的相关信息。美国陆军主要设置了6个策略箱、2000多个策略集，形成了多维一体、条理清晰、抽取便捷、应用有据的评估指标体系，便于美军部队可以程序式的组织经费预算绩效评价，提高了评价的可操作性。而对于特殊项目的适当放宽，也使该指标体系更加灵活，更有生命力。

此外，美国陆军在组织预算经费预算绩效评价时还充分考虑到了通货膨胀对资金购买力的影响，并将其作为所有项目完成计算后必须调整的必要因素。

（三）主要评估工具及应用

美国陆军的预算经费预算绩效评价工具主要有以下8种，分别为军民评价系统、军民工资工具、偿还费用计算工具、自动化评价集成工具、自动化评价集成工具、通用基金企业系统、全球作战支援系统和陆军部队和组织评价系统。

1.军民评价系统（AMCOS）

陆军军民绩效评价系统用来估计士兵、平民和承包商的全部负担绩效评价。一般用于与武器系统、信息系统、绩效评价效益分析和劳动力研究相关的绩效评价。包括三个应用：绩效评价菜单（

AMCOS Lite），项目编辑（Project Manager）和验算（Xwalk）。绩效评价菜单是一个数据库，用于查找士兵、平民或承包商的绩效。项目编辑可以估计包括承包商在内的整体组织绩效。验算协助确定军事、民用和承包商薪酬计划之间的比例以及绩效。

2.军民工资工具

军民工资工具用于估计陆军司令部为实现战略目标支付的薪酬绩效，和在整个陆军规划、方案编制、预算和执行过程中需要的花费。该工具提供了每个指挥任务的绩效值，包括民用类型（CTYPE），拨款（APPN），分活动组（SAG），预算活动（BA）和管理决策包（MDEP）。该工具由陆军预算办公室为主的军民薪金工作组依据当年平均工资进行更新。

3.费用补偿工具（DASA-CE）

费用补偿工具负责从多个数据源检索、分析和规范绩效评价数据。该工具区分国防部客户、其他联邦机构、外国军队和公众4类人员，包括燃料、仓库维修、合同后勤补助、可消耗的零件和乘务员工资等方面费用，形成每小时综合费用。

4.自动化评价集成工具（ACEIT）

自动化评价集成工具是一个基于单机的模型，它为绩效评价和风险分析任务提供了标准框架。自动化绩效评价集成工具将绩效评价信息的存储、检索和分析实现了自动化。它包含了建立绩效评价模型、风险分析、预算时间分期和绩效评价的说明文件。陆军相关人员所有采购必须使用该工具。

5.自动化评价集成工具（JIAT）

自动化绩效评价集成工具是一个启用公共访问卡（CAC）的基于网页的门户，它提供了统一的登录/用户界面方便各部门访问各种数据资源。联合集成分析工具以数据库和模型的形式提供数据。该门户包括广泛的搜索功能，可以帮助分析师跨多个数据库平台和库进行搜索，快速定位数据。此外，它还提供了强大的数据格式辅助搜索功能，可以帮助分析师将数据有效和正确地纳入绩效评价中。

6.通用基金企业系统（GFEBS）

通用基金企业系统是一个通过网页操作的系统，允许军队在整个组织中共享财务数据。通用基金企业业务系统是一个企业资源计划的金融系统，它的实施是为了规范财务管理和会计职能，以及整个军队的房地产库存和管理。通用基金企业业务系统为军队提供了及时、可靠和准确的信息。该系统有效改善了绩效评价管理和控制，使财务管理人员有更多的时间集中在财务分析上，并有助于更准确地理解资产的价值。

7.陆军全球作战支援系统（GCSS-Army）

陆军全球作战支援系统是基于网络供美军使用的自动化物流系统。这个系统帮助规划和提供战斗支援所需的物资。该系统基于最佳商业实践和最先进的、基于网络的后勤和财务系统，取代了几个过时的陆军管理信息系统，成为了士兵的自动化作战工具。它与国防部金融系统相结合，为陆军维持性开支高度精确的绩效评价管理和财务可见性提供了现实依据。

8.陆军部队和组织评价系统

陆军部队和组织经费预算绩效评价系统是一套综合的基于网络的绩效评价工具。该系统包含可持续发展的，依据陆军各种类型单位的特征，提供贴合实际的经费预算绩效评价模型。用户可以使用该系统中的策略集组织详细而快速的绩效评价。

（四）评估法规制定及落实机制

1.经费预算绩效评价法规依据充分。美国陆军经费绩效评价的主要法规依据均在评价手册第一部分进行了详细明确。其中包括了：①陆军条例1-1和11－18；国防部指令（DoDI）5000.02、73、74、75号和7041.03号；②《2016年国防授权法案》；绩效评价评估和方案评估（CAPE）备忘录；③军事建设 -STD-881D ；④绩效评价评估及评估指引；⑤联合机构绩效评价计划风险和⑥不确定性手册等12个具体明确的法规依据。分别从人员权责、各类办法措施、参考依据等方面为陆军经费预算绩效评价的合法性和合规性提供了强有力的保证。

2.经费预算绩效评价机制明确详实。一是陆军长官意图表达明确详实。文中明确提出：“国防部长和陆军部的高级领导人已经授权使用绩效评价效益分析法来完成决策。为执行该指令，陆军助理部长办公室（财务管理和审计员）开发了美国陆军绩效评价指南”。二是经费预算绩效评价内容明确详实。美国陆军需要采用经费预算绩效评价的内容主要包括：①列入年度指挥计划和陆军条例的相关经济事项；②部队设计更新或陆军项目；③预算、需求和计划（BRP）委员会，或陆军需求和资源委员会（AR2B）计划的项目；④落实军队或国防部领导指示的重点项目；⑤日常管理中发生的日常性项目等。

三、对我军军事训练费预算绩效评价的启示借鉴

（一）需更加注重顶层统筹和力量融合

各部队分析师和决策者一线负责预算经费预算绩效评价事项的管理；美国陆军依据上位法出台绩效评价指导手册、在军种的高度区分不同类型、不同情况，研发不同工具的做法，充分体现了美国陆军在预算经费预算绩效评价方面非常注重顶层统筹和力量融合。我军军事训练费预算绩效评价中，也应该从部门设置、岗位确定、人员分工以及工具研发、具体操作等方面更加注重从理念更新、力量运用等方面强化统筹。

（二）需更加注重战略牵引和指标设置

美国陆军依据部队任务形式、人员分工、关键要素使用的不同，区分不8种不同的预算经费预算绩效评价工具，并且在不同的工具中又进一步依据作战需求细化评估指标的做法,也给我军军事训练费预算绩效评价指标设置提供了很好的思路。我军应该应用好重视战略索引的传统做法，从战备层面强化对训练费使用单位的区分、关键节点的甄别，以战领建，设置更加科学高效、具有我军特色管理模式的指标体系。

（三）需更加注重系统建设和操作实际

美国陆军利用绩效评价手册，将零散和多样的经费预算绩效评价要素汇总在一起，不仅体现了美国陆军在经费预算绩效评价过程中的系统建设，也体现出美国陆军在逐步完善评估工作的过程中，是围绕着一个中心思想展开的。我军在经费预算绩效评价中也应该从以上两个方面出发，以一张蓝图绘到底坚持，以几年完成一个系统建设的魄力，在系统建设上下功夫。同时，为了让军事训练费预算绩效评价更有生命力，应该引入互联网思维中的易于操作的要求，促进军事训练费预算绩效评价工作从实践层次落地开花。

（四）需更加注重规范流程和滚动评价

美国陆军在预算编制经费预算绩效评价落实机制方面要求也是较为严格的。其预算编制经费预算绩效评价不仅仅局限于年度预算编制时，还会在事中控制、事后评估等时机组织全寿命的绩效评价。美国陆军在这个方面的突出表现启示我们，在军事训练费预算绩效评价中，不能仅对事前、事后进行评价，应该将全流程评评价作为预算绩效评价的主要抓手，把事后应用的滚动评价作为评判事业任务完成重要手段，既要关注经费申请、使用和结算，还要注重资产管理使用管理。

（五）需更加注重法规建设和制度落实

美国陆军经费绩效评价的法规制度是较为完善的，是成体系的。下位法的出台是在上位法的框架下提出的。既体现了与上位法的紧密联系，也可以在落实下位法的过程中，督促相关人员更好的学习上位法。完善的法规制度一直是美军管理现代化的一个重要表现。在我军军事训练费绩效评价逐步走向完善的过程中，也应该将建立完善、高效、准确、可行的法规体系作为重点工作来抓。同时，各级在工作中也需把法规制度落实作为依法治军的具体措施。

参考文献：

[1]The Department of U.S.: Defense Budget Overview(2023)[J] . Office Of The Under Secretary Of Defense (Comptroller)/Chief Financial Officer ,2022 ,96-94

[2]Office of the Deputy Assistant Secretary of the Army - Cost and Economics : Army Cost Analysis Manual [J] . Office of the Deputy Assistant Secretary of the Army - Cost and Economics ,2020 ,1-73

[3]武慧峰、侯向东、杨星.美军预算绩效管理对我军的启示借鉴.[J].北京联合勤务.2023（5）