优化国有企业治理体系的路径探析

优化国有企业治理体系的路径探析

雷定鹏

中国葛洲坝集团股份有限公司 

雷定鹏

摘要：完善公司治理是国企改革的重要课题。健全企业治理结构、强化治理效能、提升决策水平，对增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力至关重要，对国有企业实现科技创新、产业控制、安全支撑作用具有关键支撑。对推动企业依法合规经营，实现高质量发展意义重大。当前，国有企业经过全面深化改革，中国特色的现代企业公司治理持续完善，权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制基本建立。但也存在部分国有企业治理结构与当前改革发展趋势不相适应，与推动做优做强做大国有企业还存差距，需要进一步优化和完善。要探究国有企业治理体系的优化路径和完善方案，需要分析国有企业治理体系当前存在的现状和问题，从现状和问题出发找准相应的优化路径和完善方案。

关键词：国有企业；治理体系；路径探析

一、背景

针对国有企业治理，中央明确“国有企业要坚持党的领导、加强党的建设”，指出中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推动国家治理体系和治理能力现代化作出了全面部署，提出了更加具体要求。党的二十大报告将“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为未来五年我国发展的主要目标任务之一。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量，加快推进国有企业治理体系建设也必然是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，不断提升国有企业治理体系和治理能力现代化水平是国有企业提高核心竞争力、增强核心功能，更好发挥在科技创新、产业控制、安全支撑作用的重要保障。

近年来，国有企业公司制改制全面完成，形成了权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的治理机制，国有企业全面完成“党建入章”，构建起党委会、董事会、监事会、经营层等治理架构，推动了经营市场化、产权清晰化、治理法制化。股东大会作为最高权力机构，按照法定程序对重大事项进行决策，选择管理者并授权管理。党委党组“讨论前置”决策机制作为将党的领导深度融入国有企业公司治理结构的又一制度安排，既是党和政府完善国有企业公司治理机制的新举措，也是近30多年国有企业改革实践[1]，要发挥党组织领导核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。董事会对公司股东大会负责，依照法定程序和公司章程授权决定公司事项，定战略、作决策、防风险。经营层根据公司章程和董事会授权对公司进行经营管理。监事会作为常设监督机构，根据《公司法》和公司章程履行职责，依照议事规则研究决定相关事项。

二、国有企业治理体系运行现状及问题

2022年6月，中共中央宣传部举行“中国这十年”系列主题新闻发布会，明确指出公司制改制全面完成，党的领导与公司治理有机统一，形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度[2]。但也应该看到，国有企业虽然在形式上建立了现代企业治理制度，但在实际运行中作用还未得到有效发挥，效果还未充分显现，公司治理模式还不能匹配新发展阶段、新发展理念、新发展格局的现实要求，如法人治理结构不完善、内部人控制、一把手说了算、董事不尽职等问题依旧存在；缺乏有效的激励机制，部分行业、领域人才流失严重直接导致创新能力的下降;一些企业内部分配制度仍然存在平均主义现象，紧缺人才、管理层工资收入低于市场价位，缺乏技术、管理等生产要素参与分配的有效机制[3]。经营者事实上集决策权与经营权于一身，权力向经营者集聚的后果导致“金字塔”结构由“多权分治”变成了“一权独大”[4]。党组织内嵌治理需要进一步强化。党委会前置审议范围和形式不够明确，没有很好地起到“把方向、管大局、保落实”的作用，部分基层单位，比如混合所有制企业、项目公司等基层单位还未将党的领导融入治理，尤其在组织嵌入方面，讨论前置程序作为党组织嵌入的实现路径，在推动党组织参与企业决策、发挥其治理主体作用的同时，部分国企仍存在“一把手”权力集中、各级党组织和各类决策事项均前置以及党组织讨论决定替代管理层决策等问题[5]。治理体系系统性完整性有待提高，目前存在离散化、碎片化、主体权责不清，各决策系统界限不清晰、定位不明确，“各管一块、各自为政”等问题，导致决策错位、效率不高、制衡不够,基层单位治理理念不够深入、决策和授权事项界定不清、制衡机制未有效建立，负责人要么权力过大，道德风险凸显，要么没有任何权力，工作积极性不高。决策事项与公司的管控定位不相适应，授权放权不够科学，有的管得过多过细，有的存在缺位错位，有的决策链条过长，同一事项多次上会，导致决策效率低下、决策效果不佳。部分混企治理层、管理层权责不明、监管失效，造成巨大风险。

三、国有企业治理体系优化的原则与路径选择

优化完善国有企业治理体系，是建立中国特色现代企业制度的需要，是国有企业强“根”固“魂”的需要，也是防范化解经营风险的需要。加快完善国有企业治理体系要始终坚持如下原则：（1）要全面加强党的领导。始终坚持两个“一以贯之”，即坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。要把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，全面厘清国有企业党委（党组）与各治理主体之间的权责关系，充分发挥党组织“把方向、管大局、保落实”作用。（2）要坚持做到依法合规。在严格遵循《公司法》以及公司章程等法律法规，并结合企业实际，依法合规推进治理体系建设，确保每项决策事项于法有据、风险可控、稳妥可行。（3）要坚持系统化全覆盖，对决策与执行、授权与控制、治理与管控、规范与高效、权力与监督等问题进行系统化思考和设计，全级次、全覆盖推进公司治理体系建设。（4）坚持分级分类，按企业性质、业务定位分类制定，决策事项分类分级明确，进一步缩短决策链条，加大授权放权，精简审批事项。（5）坚持科学决策，规范高效，严格履行“三重一大”决策制度要求，重要事项集体决策，避免一言堂、“一支笔”。围绕具体原则应该围绕以下方面着手。

（一）优化治理体系结构。厘清各决策主体的责权边界，根据现有企业制度来规范投资人及管理者权利，明确分配权利关系，切实明确决策机构的功能定位，既要尊重和维护董事会对企业重大问题的决策权、经理层经营管理权、监事会监督权、职代会民主管理监督权，又要保证党委的意图在重大问题决策中得到充分体现。国有企业党组织、董事会、监事会、经营层等决策机构主体要按照上级要求、制度安排和企业经营实际明确各自责任，对决策原则、决策范围、决策机构、决策程序、决策要求、决策监督、决策管理及责任追究等明确规定，确保各决策主体定位更清晰、决策事项更明确。进而真正发挥国有企业党委（党组）把方向、管大局、保落实作用；董事会定战略、作决策、防风险作用；经理层谋经营、抓落实、强管理作用，确保治理主体不缺位、不越位，切实把中国特色现代企业制度优势转化为治理效能。

（二）健全完善董事会制度。董事会是现代公司治理的重要主体，是企业生产经营的决策中心。要持续完善外部董事占多数的董事会制度，真正发挥董事会定战略、做决策、防风险作用，避免董事会治理往往有名无实，外部董事履职不力等情况发生。在国有企业董事会的构建上，要建立健全符合我国现代企业的制度要求，构建董事聘用及选拔考核机制，细化董事会职权，对经营计划、投资方案、经理层选聘、机构设置及权限内的投资并购、资产处置、融资担保、关联交易等重大事项充分研究。要发挥战略委员会、审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会等专业委员会作用，以便更好履行监督和决策职责。董事会应定期审查和评估企业的经营状况和财务状况，确保企业的经营活动合法合规。要重视发挥外部董事作用，完善会前沟通机制，充分尊重、吸纳外部董事意见，利用外部董事经验、专业能力水平提升决策质量和决策实效。

（三）建立完善大监督体系。要将国有企业监事会、纪检、巡察、审计等核心监督力量纳入治理体系的监督范畴，协调推动人资、财务、法律等职能监督力量各司其职、各负其责，实现党内监督、纪律监督、审计监督、内控监督的有机融合。尤其监事会要依照法律法规和公司章程规定，对董事会、经理层履职情况及重要领域关键环节进行监督。要强化内控制度的执行力，依法经营，合规管理，健全内控监督评价机制，确定制定主体、监督主体、执行主体。从思想、制度到执行、监督控制，形成制定、实施、考核的内控体系闭环联动管理链路[6]。

（四）建立完善制度体系。系统构建内容科学、程序严密、衔接配套、运行有效的制度体系，按照分类分级、精简务实、动态管理的原则，确保制度实现无缝衔接，不留空白，保证企业治理有章可循。要进一步制定完善党委常委会决定事项目录清单、党委常委会前置研究讨论重大经营管理事项目录清单，确保可操作、能落地、有实效。要根据国家政策变化、企业发展战略和生产经营实际，动态调整授权放权事项。针对子企业较多的集团，还应结合子企业治理能力和风险防控能力，动态、分批调整授权放权事项，逐步加大授权力度，释放企业经营活力。

（五）建立激励约束机制。国有企业治理体系的构建，需对企业管理者进行有效激励和约束。由于国有企业制度改革依赖一定的改革路径，继而导致激励机制基本传承前期模式，难以对企业经营及管理者做到对口激励，难以保障企业经营者和管理者能够秉承热情的工作模式。作为国有企业出资人应在分配制度上进行研究，内部构建完善的激励及约束政策，催生国有企业改革发展的内生动力。

五、结语

完善公司治理是国企改革的重要课题，也是国企改革的关键环节。健全企业治理结构，强化治理效能对增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力至关重要，对推动企业依法合规经营，实现高质量发展意义重大。要始终坚持两个“一以贯之”，切实将党的领导嵌入公司治理；坚持依法合规，在法律基础上行权；坚持规范高效，落实好“三重一大”决策机制。在路径选择上要优化治理体系框架，明确机构功能定位，健全董事会制度，完善外部董事占多数机制，整合监督体系发挥监督效能，全面构建科学完善的制度体系，建立有效激励约束机制，从而真正推动国有企业实现质量变革、效率变革和动力变革，在构建新发展格局中实现高质量发展。

参考文献：

[1]陈其安,唐书香.党委党组“讨论前置”决策机制能提高国有企业绩效吗？——基于准自然实验的研究[J].外国经济与管理,2022,44(12):3-18.DOI:10.16538/j.cnki.fem.20220630.202

[2]刘志强.国有企业，迈出高质量发展坚实步伐[N]. 人民日报, 2022-06-18 (004). DOI:10.28655/n.cnki.nrmrb.2022.006461

[3]张行.习近平新时代中国特色社会主义思想下国有企业改革路径思考 [J]. 福建师范大学学报(哲学社会科学版),2020,(06):32-38+168.

[4]李俊,殷峻巍.中国国有企业治理制度:现状、问题及对策[J].江西科技师范大学学报,2022,(02):56-64.

[5]彭斌,庞欣.嵌入式领导：新时代党的领导融入国企治理体系的机制分析——以组织、责任与制度为分析视角[J].云南社会科学,2022,(02): 9-16.

[6]郭玉香.国有企业治理能力现代化体系建设探索[J].军民两用技术与产品,2022,(09):38-40.DOI:10.19385/j.cnki.1009-8119.2022.09.002