风正一帆悬——珠三角地区政府决策“法治化”刍议

2008年12月，国家发展和改革委员会公布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》，提出“推进决策科学化、民主化”，为新时期珠三角地区“再创体制机制新优势”作出了全面规划部署，也为肇庆地区的全面发展提供了千载难逢的历史机遇。
作为国家级战略的《纲要》规划，在广东乃至中国发展史上尚属首次，肇庆自不待说，因此国内外尚无结合《纲要》对“推进决策科学化、民主化”进行深入系统研究的课题。
但是有关本课题的研究在国内外尚属空白，那么如何把《纲要》的规划和部署与肇庆市、区、县经济社会发展的实际结合起来，制定出追求实效、可操作性强的“推进决策科学化、民主化”方案和规划，是摆在我们面前的一项既有理论价值、又有现实意义的课题。可以预见，随着《纲要》在全省各地的实施，围绕《纲要》的研究会越来越多、越来越深入，而这些研究也会为本地经济社会的发展特别是“推进决策科学化、民主化”提供理论支持以及可操作性强的方案。因此，肇庆市借鉴国内以及珠三角其他城市进行此项课题研究势在必行。
推进政府决策的科学化和民主化，是建设社会主义政治文明的重要任务，是提高各级政府的行政能力和执政水平的重要内容，也是落实以人为本的科学发展观、建设社会主义和谐社会，全面实现国家提出的政治、经济、社会、文化发展战略目标的重要保证。近年来，珠三角地区各级党委和政府按照中央提出的提高执政能力和执政水平的要求，积极推进制度创新，不断改进和完善政府决策机制，政府决策的科学化和民主化水平有了一定的提高。但是，各级党委和政府的决策过程中存在的问题依然很严重，应当通过实行决策的法治化，确保各级政府的决策过程、决策程序和决策本身的科学和民主。
一、制度创新推进了政府决策的科学化和民主化
为了促进政府决策的科学化和民主化，近年来珠三角一些城市地方党委和政府积极探索，不断推出制度创新。在科学决策方面：1、市县（区）两级政府建立决策咨询委员会、发展委员会等专家咨询机构，2、初步建立了地方发展规划和重大项目的专家论证制度，3、社会科学规划办建立了重大课题招标研究制度，积极配合省委、省政府的阶段性工作重点，提出年度重大招标课题，把一些事关本地社会经济发展的重大课题，面向国内外公开招标，通过课题形式邀请国内外专家和学者一起研究，提出具有前瞻性的研究和论证报告，为政府决策提供科学化的咨询。这些制度创新，大大促进了政府决策的科学化。
在民主化决策方面，在各级人大、政协的参政议政、民主协商制度的基础上，先后建立了听证制度、人民建议征集制度，以推进决策的民主化。以广州市为例，近年来相关部门举行了多次的立法听证、行政听证以及司法听证，内容涉及价格、基本建设、教育、社会保障、生态环境保护、信访、食品安全、医疗卫生、城市管理等社会生活的各个领域。
在深圳市，通过建立和完善人民建议征集和重大工程的民主参与制度，以及各级信访制度、“12345”市长电话、电子信箱等多样化的途径，使社会不同群体的参与热情和力量能够有序的、及时地进入政府决策流程，达成政府与社会的交流与沟通，为公民有序政治参与、为不同利益群体的利益表达提供了重要的渠道。
在农村地区，地方政府也注重决策民主化的实践创新。如惠州的民主恳谈制度。民主恳谈是一种官员与民众双向交流、沟通并最终解决问题的商议过程。从2000年开始，惠州市将民主恳谈制逐渐引入地方公共事务重大事项的决策过程。该市的新泽镇、靠山镇等乡镇政府还把民主恳谈引入市政工程、政府预算等重大事项的决策程序之中，引导人民群众直接参与到地方公共事务的公共协商过程，不断落实民众的知情权、参与权、管理权和监督权，在建设社会主义新农村、促进乡镇社会和谐方面取得了积极的成效。
二、各级政府现行决策机制和过程存在的问题
我们在肯定各级党委和政府推进决策科学化、民主化方面的成绩的同时，也必须看到，各级政府的决策过程仍然存在很多问题，应当引起高度重视。
1、地方和部门的领导“拍脑袋”盲目决策的现象依然存在。一些地方政府的决策过程，还在不同程度上存在决策过程不够透明，决策过程中没有充分调查研究，制定的规划和决策缺乏科学的论证，有的专家论证走过场；国有资本重复投资、重复建设、投资效益不高的问题仍然存在。
2、决策机制的法治化程度低，人治现象依然严重。珠三角地区存在一任官员一种战略、规划跟着领导转的现象，有的欠发达地区，第一任书记制定的发展战略以工业为中心、二任书记搞效益农业、三任书记又以旅游为中心，每任书记三五年，后任就爱另起新炉灶，地方社会经济发展战略、城市总体规划因主要领导更换而频繁变更，不仅延误了地方社会经济的发展，有的还留下了严重的后遗症。
3、决策过程和程序的民主化程度低。在政府决策层面，一些重大决策未经民主协商程序，或者是程序走过场，以致人大和政协，缺乏对政府决策的事前的必要民主审议和协商，所谓的审议和协商，往往变成了决策之后的通报会。在民众参与的层面，许多价格听证会流于形式，以致有人戏称听证会成了提价会。

政府决策的科学化和民主化程序低，决策机制和程序的制度建设滞后，造成的后果其实很严重。首先，在错位的发展观和政绩观的主导下，各地方政府热衷于建设大跃进，很多项目的重复建设，投巨资修建一个城市的标志性建筑和市民广场的“面子”工程，许多大型建筑“英年早逝”等等，造成严重的资源浪费;市政工程如马路在挖掘与修建中不断循环，国有资本投资重大失误而造成的效益低下乃至亏损数十亿的事件时有发生。
其次，由于政府在决策过程中没有充分听取民情民意，从而造成决策失误，产生不良的社会影响。近年来，全国各地先后发生的一系列因环境污染而引发的群众与科技园区的企业、甚至与当地政府的群体性冲突事件。这些事件的起因，在很大程度上是地方政府在制定地方经济和社会发展规划的过程中，在重大项目的论证过程中严重违背了决策民主化的精神，没有充分考虑到民众的意见，或者严重违背了民意。
三、对策思考：科学决策、民主决策，还要依法决策
如何推进制度创新，改进和完善政府决策机制，促进各级政府科学决策、民主决策，是一个值得我们高度重视的课题。我们认为，政府决策要科学，要体现民意，做到“权为民所用，利为民所谋”，为此，各级政府还要依法决策。换言之，只有做到决策的法治化，才能确保政府已有的科学决策和民主决策不致因人而废，消除政府决策因人事变迁而废的现象，确保政府决策的尊严和权威。
1、各级党政领导干部都应从提高党的执政能力和执政水平的高度，坚持立党为公，执政为民，认真对待公权力，不断掌握提高科学执政和民主执政的艺术，努力实现决策的民主化和科学化。具体而言，一要树立科学的决策观念，严格按照决策程序，认真听取并高度尊重专家学者的意见。二要树立民主决策的观念，使决策从主要靠领导者个人的智慧、品德、威望和经验，转到主要靠汇集各方智慧、凝聚各方力量上来。三要树立依法决策的观念，坚持在宪法和法律的范围内进行决策，严格按规定程序决策，自觉摒弃以权代法，长官意志随意拍板决策的做法，坚持政府决策的科学性、民主性、严肃性和连贯性。
2、通过制度创新和制度建设，完善决策机制，规范决策程序;推进依法行政，用法律规范各级政府的决策行为。建议通过地方立法，明确地方各级党委、人大和政协在地方公共政策制定过程中的角色、应该发挥的作用等等，不断提升地方政府决策的法治化水平。要明确设定各级政府的决策事项，对所有关系到根本性、全局性、长远性的重大规划和工程，都要纳入人大和政协民主协商和决策的范围。凡一级政府制定区域发展战略、市政建设的中长期规划，以及事关全局的重大工程和建设项目，经过专家的科学论证、并广泛征求民众意见，以及政协的民主协商，然后提交同级人大审议和批准后，就应严格按照规划实施，除非经过人大和政协的相关程序，不能因领导人的喜好而随意兴废。从根本上克服规划和政策朝令夕改，一任领导一套规划的弊端，以确保公共政策的延续性和社会经济发展的可持续性。
3、建立专家咨询和论证评估制度，建立健全各级政府的智囊团和智囊库，建议省、市、县各级都应建立和健全各级政府决策咨询委员会，广泛吸纳各行各业的专家学者参与政府决策。省、市两级政府现有的决策咨询委员会等专家咨询机构，总的来说还比较虚，专家的作用发挥得并不充分。近年来深圳市决策咨询委员会的制度化运作经验值得借鉴。
4、实行重大工程和重大决策的公示制度。在政务公开的基础上，不断推进和完善行政公开制度，提高政府工作的透明度，保证公民的知情权。
5、完善听证制度和人民建议征集制度，要通过地方立法，规范听证和公示的具体内容、人员构成、程序和责任。建议把事关民生的重大公共工程列入听证和公示的范围;扩大公众对政府立法的参与程度，加快政府立法公开化步伐，保证公众对政府立法的有效参与；确保政府的决策能够真正尊重民意，顺应民意，体现民意，符合民意。
6、改进决策手段，降低决策成本。各级政府在决策中注重运用现代决策理论和科学方法，建立数据库、模型库和实时处理计算机网络等决策信息的支持系统，以不断提高决策水平。要把决策信息技术建设作为推进电子政务建设的重要内容，在财政、税收、金融方面制定配套政策、加大对决策信息技术研发的支持力度。同时，在推进决策科学化民主化过程中，也要注重增强成本意识，降低成本消耗，要整合现有信息资源，把各地区各部门的信息资源整合起来，从根本上杜绝各自为政、自搞一套的信息资源建设浪费现象，更好地为决策服务。
7、建立和完善官员问责制度，对官员盲目决策实行决策失误的责任追究制度。地方领导人盲目决策、违法决策的现象层出不穷，一个很重要的原因是缺乏决策失误的责任追究制度，官员权力太大，一些地方和部门的官员视法律为儿戏。因此，要推进责任政府建设，责任政府要求各级官员承担起依法行政的法律责任，做好国家的法律要求他做的事，不做法律禁止或不允许做的事，违法决策，盲目决策，都应该受到法律的追究。
本文为广东省肇庆市科技局软科学项目《肇庆市基于<纲要>的决策科学化、民主化研究》（项目号：2009F003）的阶段性成果。

（作者单位：广东肇庆学院政法学院）