设区的市地方立法权行使的立法权限与要求

设区的市地方立法权行使的立法权限与要求

王武祥

皖南医学院法学教研室

摘要：设区的市地方立法权的行驶与实践已有较长时间，地方立法工作已经卓有成效，但仍然存在立法范围较狭隘、立法资源不平衡、法的解释、适用反馈与完善存在不足、立法队伍不充足、地方特色不明显等问题，设区的市应该着重推进立法专业队伍体系建设，加强立法评估工作，坚持立法制定与解释并重，以保障法制统一，同时突出地方立法特色和优化地方立法资源布局，确保设区的市地方立法权的科学与合理行驶。

关键词：设区的市；地方立法权；立法权限

修改后的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）将地方立法权的格局由之前点状式的“省会所在的市和国务院规定的较大的市”改变为面状式的“设区的市”，此外还对地方立法权的行使提出一系列的条件。《立法法》的相关新规定已经实施六年多的时间，虽然明确规定立法权限在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面，但设区的市对立法权的行使权限、立法要求方面还存在一些理解上的争议，有必要对此予以澄清。

一、设区的市地方立法权行使的立法权限

《立法法》文本中对立法权限的表述可以从横向与纵向两个维度加以梳理。从横向看，设区的市的权力机关只能根据本市的具体情况和实际需要，在不与上位法相冲突的情况下，对城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等方面做出规定，并且法律另有规定的从其规定。从纵向看，地方性法规可以根据本市实际情况，做出执行法律、行政法规的规定和地方事务性规定，但是排除了《立法法》第8条法律保留的事项，并且权限也仅限于城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等方面。《立法法》对地方立法权限的要求可以概括为递进的三个层面：第一层即“具体情况和实际需要”；第二层即“城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等方面”；第三层即“执行性规定和地方事务性规定”。

从以上三个层次的内在逻辑中可以看出，在立法权这个大的范畴之中，并非必然产生地方立法权，只有依据地方的“具体情况和实际需要”才可产生，由此可以看出，第一层为地方立法权的产生要求。而地方立法权产生之后亦并非可以对任何事项都可以规定，其范畴仅为“城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等方面”，由此可以看出，第二层为地方立法权的横向范畴要求。文本中对第三层的表述我们可以看到，其遵循的标准为“地方实际情况”加“城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等方面”，姑且称之为地方立法权的纵向范畴要求。

二、设区的市地方立法权行使的立法要求

（一）“不重复”要求——体现地方立法特色

《立法法》文本中规定，上位法明确规定的内容，一般不作重复性规定。基于对地方立法权限的分析可以看出，地方立法权的生命诞生于地方的具体情况和实际需要，因此地方立法权行使过程中便要求其能够体现地方特色，并不是一味的重复上位法，否则地方立法便可能成为虽有生命但毫无生命意义的“植物人”。“不重复”的要求可以从积极和消极两个方面理解：在积极方面，则要求地方立法机关能够把握地方的特色和需求，真正地做到有需则立，立则有别。“设区的市的地方立法特色，主要体现在法规的地方性、特殊性、针对性和可操作性上面，即设区的市的立法必须充分反映本地的实际情况，立法的出发点和归宿点要放在较强的针对性上面，着力解决本地经济社会发展中的突出问题，解决好上位法没有抑或不宜解决的现实问题。”ⁱ在消极方面，大量重复性立法必然徒增地方立法工作，削弱法律的适用性，降低法律的权威性。

（二）“不抵触”要求——维护立法权的统一

“不抵触”要求可以理解为根据地方立法权的“具体情况和实际需要”而蕴涵在其中的消极要求。即虽然设区的市基于其“具体情况和实际需要”而产生了地方立法权，但并非允许其制定与上位法相抵触的法，法的价值位阶决定了地方立法权在产生之时便被赋予了“不抵触”的要求，否则产生地方立法权不仅预期价值不会实现，还会带来更多的负面影响。这种立法权的统一行使，首先需要设区的市建立起完善的立法权运行内部质量控制体系，“具体要求是立法权限、立法选择、立法内容、立法程序、立法体例、立法语言、立法衔接等各个立法环节科学规范，符合统一的立法标准，以保证立法工作如同现代化的生产线一样，在生产流程和生产标准的衔接配合之下，确保立法产品的规范统一”ⁱⁱ。其次，在设区的市积极主动要求自身的同时，亦可通过加强上级人大及常委会的法规审查批准机制予以完善。

（三）“可操作”要求——确保地方立法执行

地方立法只有得以执行才能称之为法律，否则既是一纸空文。地方立法权的行使在确立原则、确定特色的同时，也需关注具体规范的可执行性，即制定的地方性法规是否符合城市的发展趋势与定位、是否为城市管理的现实需求、是否具有细致与严谨的执行程序、是否有相应的强制性保障、是否建立完善的权利救济途径等诸多方面。只有确保地方立法的执行能够取得良好的法律效果和社会效果，才能保证地方性法规的生命与活力，“当制定的法律或作出的法律解释能够有效回应社会现实需求时，法律就能促进社会的发展；当制定的法律或作出的法律解释不能有效地反映与回应社会现实需求时，则会引起法律与社会之间的紧张或疏离状态，因而阻碍社会发展”

ⁱⁱⁱ。

（四）“可完善”要求——推进立法的进步

地方立法制定过程中，以及实施后并非一劳永逸，还需要根据社会的发展情况进行不断的修正与完善，这便需要对立法进行适时的评估，才能推进地方立法的进步。“地方性立法评估主要是通过一系列评估标准，按照相应的评估程序，对地方性立法文件进行分析评价的专业性活动。”^iv立法评估工作是对地方立法权行使的全过程的动态监督，以确保地方立法能够适应社会的发展和需求。具体可以从以下几个方面进行：第一，建立动态评估模式。立法评估并不只是事后的评价体系，对地方立法的评估工作要坚持全过程，动态化的评估模式，立法前评估、立法中评估、立法后评估相结合。立法前评估不通过的事项坚决不得贸然立法，立法中评估出现问题的要果断停止立法，立法后评估不合格的要予以更改和撤销；第二，加强合法性评估。这是地方立法生命的红线，在对地方立法的评估过程中要加强对其合法性评估，并以此方式倒逼地方立法在制定时把握住“不抵触”的要求；第三，引入特色性评估。地方特色是地方立法的基本要求，也是衡量地方立法实效的重要指标。地方立法不应过分追求“繁而大”，应当“删繁就简”，注重突出地方需求，成熟一部立一部，成熟几条立几条。因此，在地方立法中引入特色性评估标准，将有利于进一步激活地方立法的根本要求和推进地方立法的进步。

规范行使地方立法权限与遵循地方立法要求是保障立法质量、创新管理，以及释放地方发展活力不可或缺的前提。完善设区的市地方立法权的行使，一方面要努力理清地方立法权行使的相关权限、程序和界限，例如：完善立法程序，形成合理的立法程序保障；构建公众参与地方立法的机制；完善立法前、立法中、立法后的质量和效果评价与监督机制；另一方面还要不断强化立法主体自身的立法能力建设，例如，设区的市行使地方立法权必须恪守协调性、特色性、可操作性与实效性相统一的原则。只有地方立法主体具有良好立法能力的外在表现和内在架构，具有良好立法能力应具备的要素和标准，确保立法参与者自身的素质。特别是加强对立法法及其精神的领会与把握，确立法律信仰，奠定依法立法的心理基础，养成立法法治思维，形成依法立法的思维惯性，才能确保确保地方立法的合法性，才能确保地方立法权行使立法权限与要求得以明确。

参考文献

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作者简介：王武祥，男，汉族，1991年9月出生，法学硕士研究生，安徽芜湖人，皖南医学院法学教研室，助教。

本文是2019年皖南医学院校中青年科研基金（人文社科研究项目）阶段性研究成果，项目编号：WKS201915。

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