新形势下完善行政执法检察监督方式的几点思考

新形势下完善行政执法检察监督方式的几点思考

黄丹梅

福建省罗源县人民检察院 福建省福州市罗源县 350600

摘要：检察机关作为我国的法律监督机关，其主责主业是法律监督，而行政执法检察监督作为法律监督的重要组成部分，是检察机关参与社会治理、督促依法行政的重要方式。本文从行政执法检察监督的内容和必要性进行阐述，并通过梳理当前行政执法检察监督中存在的问题，提出加强行政执法检察监督方式的几点思考，以期对促进行政执法检察监督方式完善有所裨益，以促进检察机关对行政执法监督职能的进一步发挥。

关键词：行政执法 检察监督 法律监督 依法行政

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出“强化对行政权力的制约和监督”、“检察机关发现行政机关有违法行使职权或不行使职权的，应该督促其纠正”。¹正式确立了行政执法检察监督机制，进一步强化了检察机关对行政执法权的监督职能。在依法治国、中央司法体制改革和国家监察体制改革的三重背景下，研究行政执法检察监督的完善路径，对检察机关法律监督职能的重新定位和充分发挥及促进依法行政、推进国家治理体系现代化等方面具有现实意义。

一、行政执法检察监督的必要性

习近平总书在中共十八届四中全会上所作的《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中指出：“行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对此置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪……。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使或不行使职权的行为，应督促其纠正。”²

1. 检察机关行使法律监督职能的应有之义

我国《宪法》第一百三十四条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”和《检察院组织法》第二条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，从根本大法明确了检察机关法律监督者的地位。同时，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“检察机关发现行政机关有违法行使职权或不行使职权的，应该督促其纠正”，确立了行政执法检察监督的政治基础。综上，我国检察机关的职能就是实行执法、司法监督，保障法律规范的有效推进和运行，故而对行政执法进行监督是检察机关开展法律监督的应有之义。

（二）检察机关依法参与社会治理的内在要求

对于检察机关来说，加强法律监督，聚焦主责主业，履行好四大检察职能，是依法参与社会治理的重要内容。在行政执法领域，及时发现社会治理中的典型性和普遍性问题，加强行政执法检察监督，提高行政机关工作人员的办事效能，从法律根源上补救并防止社会治理漏洞，促进依法行政，促进和谐社会的构建，主动服务民生大局，推进国家治理体系和治理能力现代化是检察机关的政治责任，也是检察工作创新发展的重要牵引。

（三）行政机关规范运行行政权力的必然要求

随着社会的发展，行政权力日益膨胀和扩张，公民享有的权利和自由都和行政部门所提供的服务密切相关。基于行政执法的自由裁量权，若行政主体不作为甚至违法行政，再缺乏有效的监督制约，行政权力则容易被滥用，广大人民群众的利益将难以实现甚至被侵犯，这就容易激化社会矛盾，不利于法的统一实施及和谐社会的构建。因此，各级政府要做到依法行政，首先必须将政府的行政权力置于法律的制约之下。³这是规范行政权运行的必然要求，也是构建法治政府和法治中国的重要环节。

二、行政执法检察监督的主要方式和手段

我国行政执法检察监督的主要是建议类的柔性监督，监督方式主要有如下两种：一是制发检察建议。检察机关在检查过程中发现行政执法行为存在漏洞、缺陷与问题，可能损害公共利益与国家利益，可以发出检察建议，要求行政主体完善制度，规范程序。⁴具体到审查内容和监督方式上，对行政行为合法性的审查标准，主要看行政执法行为的主要证据是否充分确凿，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序，是否超越职权，是否不履行或怠于履行法定职责，通过合法性审查发现行政主体存在违法行为的，应当发出纠正违法行为的检察建议；对行政行为合理性的审查标准，主要看自由裁量行为是否公平、适当，检察机关可以发出提高执法行为合理性的检察建议。⁵作为对行政主体的外部监督，检察建议既具有弥补行政执法监管漏洞、完善行政执法监督制度的作用，也具备发展和完善社会主义法治的功能。因此，检察建议成为目前检察机关对行政主体实施行政执法监督的主要手段和重要方式。二是发出纠正违法通知书。检察机关依职权对行政主体实施的违反法律或损害国家和社会公共利益的行政违法行为发出通知，责令相关行政部门限期纠正整改，以维护法律的正确实施，维护国家和社会公共利益。这种监督方式相较于检察建议稍具刚性，也比较常见。

此外，近年来，我国行政执法检察监督也得到一定程度的强化，手段和方式上还有诸如支持起诉和公益诉讼等方式，相较于上述的柔性监督而言，可以达到较为理想的监督效果。但将行政机关诉至法院的情况还只是个例，没有被普遍适用。

三、当前行政执法检察监督中存在的问题

（一）办案力量薄弱

检察机关内设机构改革后，全国检察机关所有基层检察院都没有单设行政检察部门，多数实行民事、行政、公益诉讼检察“三合一”设置，或者民事、行政检察部门与其他部门合并，一个部门对应上级检察院多个部门，三大检察相互牵扯，难以实现队伍和职能的专门化、专业化和正规化。⁶而基层行政检察是做实行政检察工作的基础。有的基层院行政检察所在的部门只有两三名干警，且都将大多出工作精力投入比较好出成绩的民事检察、公益诉讼检察工作。所涉猎的为数不多的行政检察工作也更多的是对法院生效判决的行政诉讼的审查和监督，而对办案要求更高的行政行为的监督力度不足。

（二）监督依据缺失

如前所述，我国《宪法》和《检察院组织法》明确了检察机关作为国家法律监督机关的性质和地位，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也确立了行政执法检察监督的政治基础。但是这些规定仅在宏观层面上赋予了检察机关行使检察监督权的职能，并不能直接适用于检察机关开展行政执法监督工作中。再者，虽然2016年3月22日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十九次会议通过的于2016年4月15 日起施行的《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第十三条规定“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，有下列情形之一的，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况……”，看似赋予了检察机关一定的调查核实权，但仅是针对检察机关在行政诉讼过程中需要提出检察建议或者抗诉时行使，且并未进行细化。而行政诉讼的监督是一种事后监督，行政违法行为监督缺少明确的法律制度支撑，相较于诉讼监督，行政违法行为监督的正当性仍显不足。⁷因而检察机关在行使行政执法监督权中的调查核实权无法可依。

3. 监督刚性不足

基于行政执法检查监督的法律制度支撑先天不足，检察机关开展行政执法监督缺乏具体的程序性规定和制度保障，行政执法部门对检察机关的执法监督没有法律上的配合义务，甚至出现抵触情绪，且行政检察部门主要是从原卷宗切入，对法院生效的判决进行审查和监督，行政执法过程中的违法行为监督线索匮乏，与行政执法部门之间也缺乏有效的信息共享和畅通的两法衔接机制，加之我国行政执法检察监督的方式主要是建议类的柔性监督，缺乏具有强制力的调查核实措施，行政执法监督取证受到限制而难以开展，监督效果因而大打折扣。以上种种监督难题，大大背离了防止日益扩张的行政权滥用、促进法治政府建设和谐社会的构建的初衷和使命。

四、完善行政执法检察监督方式的几点思考

（一）增强办案力量和培养专业人才

基于传统重刑轻民的思想的根深蒂固，借助当前的检察机关内设机构契机，配强配齐行政检察所在部门的人数，确保“四大检察”齐头并进发展。同时，根据内设机构改革的情况及多数基层院行政检察所在的部门人数较少的实际，对行政检察所在部门的设置和人员安排提出明确要求，基层检察院原则上应至少确定 1 名员额检察官负责行政检察工作⁸，可设立行政执法检察监督办案小组，专人负责行政执法检察监督，解决当前行政检察所在部门干警将大多出工作精力向民事检察、公益诉讼检察工作倾斜，而弱化行政检察工作，甚至将行政检察工作边缘化的情况。此外，转变行政检察监督模式，把行政执法监督做为行政检察监督的重中之中，加大行政检察人才培养力度，招录一批具备行政法专业背景的检察人才，并从顶层设计上加大对行政检察人才的培训，建立行政检察干警到行政机关挂职交流制度，加强基层院行政检察干警到上级院跟班学习、轮训、参与办理大案要案，增强行政检察人员的行政执法监督业务水平。

2. 完善法律法规和赋予调查核实权

目前，仅有《宪法》和《检察院组织法》在宏观层面赋予了检察机关行使监督权的职能，但检察机关对行政执法行为的监督权和调查核实权在立法层面尚处空白，导致检察机关在监督中处于被动地位，直接或间接纵容了行政违法行为和不作为的现象存在，损害了公共利益，激发了社会矛盾，损害了政府的公信力。因此，亟需完善相关法律法规和司法解释，可在《人民检察院组织法》“总则”部分明确检察机关法律监督职能的范围内包括行政执法监督权，在行政诉讼法和相关单行法中明确检察机关在行政执法监督中的具体职责，权限配置和监督效力等，从立法层面确保检察机关行使行政执法监督权有法可依。同时，赋予检察机关行政执法调查核实权，保证对行政机关违法行为的取证的强制性和合法性，可参照民事检察调查权，增加完善并细化《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》中行政执法检察监督的调查核实权内容和具体调查措施。

（三）加强监督手段和畅通信息渠道

我国行政执法检察监督的方式主要是制发检察建议和发出纠正违法通知等，其功能在于指出行政机关的违法情形，督促行政机关及时纠正，避免今后出现类似的行政行为，但这种监督手段是一种建议性质的柔性监督手段，对于具有重大利益性、紧迫性的行政违法行为并不能起到实质性的干预作用。应当在严格限定适用范围的基础上，进一步完善并适用更具刚性手段的支持起诉和公益诉讼等，加强公益诉讼与行政检察联动，还可探索并试行诸如部分地区践行的“检察令状制度”。针对行政执法监督案源匮乏的问题，在前述完善法规和制度保障的前提下，充分借鉴办理刑事案件中的提前介入调查机制，对社会反响强烈和人民群众聚焦的行政执法活动提前介入监督，让行政执法在阳光下运行。建立行政执法信息共享机制，监督行政机关积极在“两法衔接”信息共享工作平台上移送案件，进一步完善“两法衔接”信息共享工作平台，将这一平台用好用活，充分实现行政执法信息共享，确保检察机关的知情权。此外，还可以探索多元化的信息畅通渠道，如借鉴刑事案件办理中的驻派出所检察室制度，选派行政检察人员派驻行政执法机关，深入行政执法前线，发现执法监督线索，及时给予检察监督工作建议，必要时可通过召开会签文件、联席会议等促进规范执法。同时，检察机关内部部门间也需强化案件线索移送等机制，畅通内部协作配合，推进行政执法监督向纵深发展。

参考文献：

1.袁仁能：《我国行政检察监督制度的现实困惑及路径选择》，《法制博览》[J]，2013 年第12 期，第243 页；

2.陈冰如、张革新、何君姬、赵辉：《论检察机关行政执法监督制度的构建》，《西部法学评论》［J］，2015（01）：94-101；

3.陶伯进：《行政执法权检察监督初探》，《法制与社会》［J］，2009 年第8 期，第164 页；

4.张相军：《基层行政检察作用发挥难之破解》，《人民检察》[J]，2020年第18期；

5.最高人民检察院民事行政检察厅:《行政检察工作的现状与发展》，《国家检察官学院学报》[J]，2015 年第5 期。

作者简介：黄丹梅，女，罗源县人民检察院检察官助理，法学学士。

1 参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中华人民共和国最高人民检察院网站，https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201410/t20141029_82754.shtml，2021年7月24日访问。

2 参见《习近平：关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》，共产党员网，https://news.12371.cn/2014/10/28/ARTI1414494606182591.shtml，2021年7月24日访问。

3 袁仁能：《我国行政检察监督制度的现实困惑及路径选择》，《法制博览》[J]，2013年第12 期，第243 页。

4 陈冰如、张革新、何君姬、赵辉：《论检察机关行政执法监督制度的构建》，《西部法学评论》［J］，2015（01）：94-101.

5 陶伯进：《行政执法权检察监督初探》，《法制与社会》［J］，2009 年第8 期，第164 页。

6 张相军：《基层行政检察作用发挥难之破解》，《人民检察》[J]，2020年第18期。

7 最高人民检察院民事行政检察厅:《行政检察工作的现状与发展》，《国家检察官学院学报》[J]，2015 年第5 期。

8 张相军：《基层行政检察作用发挥难之破解》，《人民检察》[J] .2020年第18期。

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