发展普惠性幼儿园面临的问题及思考

发展普惠性幼儿园面临的问题及思考

石翠红

呼和浩特民族学院

摘要：“入园难、入园贵”一直是学前教育领域中存在的问题。为了破解这个难题，缓解学前教育资源不足、不均衡的矛盾，让每个幼儿都能享有公平优质的教育资源，国家从2010年起开始大力发展普惠性幼儿园，实现学前教育的公平和公益性。在发展的过程中，仍然存在政府主体责任发挥不够，教育资源不均衡、师资力量不足以及保教质量有待提高等问题。因此，为了实现普惠性学前教育的可持续发展,需要切实发挥政府的主体责任，让学前教育回归到教育公平的根本点上，加强普惠性幼儿园的教师队伍建设，保障普惠性幼儿园的高质量发展，完善评估机制。

关键词：普惠性   幼儿园  公益性   高质量

“入园难、入园贵”一直是学前教育领域中存在的问题。为了破解这个难题，缓解学前教育资源不足、不均衡的矛盾，让每个幼儿都能享有公平优质的教育资源，2010年11月，国家下发《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”。开启了普惠性幼儿园的发展历程。2011年以来，全国各地连续实施三期发展学前教育行动计划，普惠性幼儿园迅速发展，到2018年，全国共有幼儿园26.7万所，其中公办园 10万所、普惠性民办园8.2 万所，两者合计占幼儿园总数的68.2%；在园幼儿4656万人，其中公办园在园幼儿2017万人、普惠性民办园在园幼儿1385万人，普惠性幼儿园覆盖率达73.1%。[1]。截止2021年教育事业统计数据结果显示，我国普惠性幼儿园覆盖率达到87.78%，普惠性学前教育的发展取得了显著的成绩。但在发展普惠性幼儿园的过程中还存在一些问题，本文拟做一探讨。

一、普惠性幼儿园的概念分析

普惠，就是普遍地惠及。普惠性幼儿园，在大众的理解中，就是收费较低，普通老百姓都可以支付得起的幼儿园。在实践操作层面有些省市直接将普惠性民办幼儿园认定为非营利性民办园，例如，在北京市，民办园要想拿到“普惠认定”，需达到两个条件：一是登记性质为非营利性；二是在办园质量督导评估中取得C类及以上。内蒙古自治区、辽宁省、天津市、陕西省、河南省都在其已出台的教育条例和管理办法中明确规定普惠性民办园就是非营利性民办园。那么我们在学理上应该如何界定普惠性幼儿园呢？

首先，普惠性幼儿园必须坚持公益性和普惠性。公益性是学前教育事业的基本属性之一，强调了每个人都可以享有的，且是公平的学前教育。那么由政府举办的公立园可以保障每个人都享有公平和有质量的学前教育，可以保障学前教育的公益性，但是公办园数量有限，服务能力满足不了社会的需求，因此，国家大力发展社会力量办园，民办园已经成为承担学前教育服务的重要力量，普惠性幼儿园的推进可以更好地实现学前教育的公益性。

其次，普惠性幼儿园是非营利性幼儿园。普惠性幼儿园包括公办园和普惠性民办幼儿园，普惠性民办幼儿园是非营利的，收费标准由政府定价或者接受政府指导价。政府对普惠性幼儿园给予政策上和经费上的支持，保障普惠性幼儿园的正常运转。在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面，对非营利性民办园给予扶持。

再次，普惠性幼儿园是有质量的幼儿园。普惠性幼儿园不仅仅强调收费价格合理，满足广大民众尤其是中低收入家庭对学前教育的需求，而且也必须是质量有保障的幼儿园，只有城乡、公办与民办园之间教育资源的均衡和有质量的教育，才可以更好地解决入园难入园贵的问题。

因此，本研究认为，普惠性幼儿园就是面向大众招生，收费合理，人人可以享有的、质量有保障的幼儿园，同时需要接受政府限价和监督管理。普惠性幼儿园可以更好地满足社会对学前教育的需求和教育公平的需求。

二、普惠性幼儿园发展中存在的问题

（一）政府的主体责任发挥不够

尽管相关的法律政策都规定了政府在发展学前教育中必须承担的责任，但是，政府仍然存在责任落实不力，不到位的现象。根据“地方负责、分工管理”的管理体制，学前教育管理的重心下移，地方政府需要切实担起责任，因地制宜制定相应的地方性政策，地方性政策应具体，有操作性。但是在地方政府的保障性政策中，更多地是照搬国家政策，在地方出台的普惠性幼儿园的认定标准及管理意见的文件中，仍然可以看到，有些问题还是比较笼统、比较模糊的，如在经费上应该达到怎样的支持力度；教师身份编制和待遇如何得到保证；普惠性幼儿园的招生，在入园方式上或者入园对象上应该有限定性的要求，优先考虑低收入家庭的幼儿；普惠幼儿园的举办者和从业者应该对其进行怎样的指导和培训等。如果政府主体责任发挥不够，学前教育的投入不足，简单地将幼儿园推向市场，完全交给市场来调节，而市场经济以追求利润为根本目的，势必会导致投资人为了自己的私利而不顾及教育的基本规律和根本目的，无视教育的质量，只关注教育带来的收益，一味的追求利润的最大化，必定会导致普惠性低，高质量的普惠性学前教育资源越来越少。

（二）教育资源不均衡

普惠性学前教育的资源仍然短缺且地域分布不合理。有些地区的学前教育高收费现象严重。据了解，部分家长认为高收费的民办幼儿园教育条件更好，国际化水平相对高、有优良的软硬件条件以及可以提供个性化服务，为了享受更优质的学前教育，他们愿意选择这些高价民办园，他们是在可以选择普惠性幼儿园的前提下放弃了普惠性幼儿园，而是选择了收费较高的幼儿园，这就说明在资源配置上普惠性幼儿园与高收费幼儿园之间还是存在较大差距。此外，普惠性幼儿园在地域分布上不合理，普惠性幼儿园在某些地方开办过多，而在真正需要的地方却过少，不能满足就近入园的需要，尤其对于外来务工子女的入园帮助仍然有限，无法真正普遍惠及大众。有些区域普惠性幼儿园设置相对较多，受市场的影响，还存在部分普惠性幼儿园制度不规范，出现恶性竞争的局面。普惠性资源不均衡，不能有效缓解当前的“入园难、入园贵”的问题。

（三）师资力量不足，保教质量有待提高

普惠性民办幼儿园保教质量参差不齐，部分幼儿园存在“小学化”现象。在民办幼儿园中，缺少本科以上学历的幼儿教师，甚至跨专业从事幼儿教育工作的人也很多。与公办幼儿园比，民办园的教师不享有事业编制，收入偏低，同时在社会地位和评价方面也不高，职业荣誉感不强，在一些偏远地区幼儿园的工作环境差，直接影响民办幼儿园的人才招聘和培养，民办园常年师资匮乏，师资不稳定的问题长期存在。在教师培训上，国家政策要求对普惠性幼儿园通过派驻公办教师或者培训教师等多种方式予以扶持，但是很多民办园在教师支持方面，在执行政策的过程中还是打了折扣的。一些投资规模较大的民办幼儿园在师资的持续培养上做得较好，经常组织一些常规培训，也愿意送老师参加优质的付费培训项目，有了持续提升的教师团队，同时也获得了较好的教育成效。但是还存在一些规模较小，资金有限的民办幼儿园因为经费问题，或是教师流动问题等，较少支持教师参加岗前及在岗培训。幼儿园的师资队伍水平是保障质量的先决条件，师资队伍质量的良莠不齐阻碍了普惠性民办园的可持续发展。

三、发展普惠性幼儿园的思考

（一）切实发挥政府的主体责任

在发展普惠性幼儿园的过程中，政府必须承担起主体责任，进一步明确自身的管理职责，对普惠性幼儿园的发展要出台整体的制度设计和政策支持，结合区域的发展现状和人口变化的情况，统筹规划普惠性学前教育资源的布局、数量和比例，强化服务意识。目前普惠性幼儿园在国家的支持下发展迅速，但是为了实现地区普惠性幼儿园的健康长远发展，必须有个长期的规划，要将普惠性幼儿园发展的内外部环境和涉及到的各方面关系都考虑进来，将公办园与民办园的发展结合起来。根据新公共服务理论，政府应该充分发挥引导、扶持、供给职能，提高学前教育的整体服务水平，引导民间资本、政府财政共同参与到学前教育事业的发展中，要处理好政府与市场的关系，政府为主，市场为辅。社会大众对教育的要求从“有学上”到“上好学”的转变，也要求政府角色的实质性转变，政府要充分了解家长对高质量学前教育的需求，在此基础上提供精准的服务，实现普惠性幼儿园健康发展。

（二）发展普惠性幼儿园要回归到教育公平的根本点

发展普惠性幼儿园的实质是为了使每个幼儿都能享有公平的学前教育。普惠性学前教育政策的出台就是为了保障教育公平而制定的，是对弱势群体的一种价值选择，是针对在学前教育领域中客观存在的城乡之间教育资源的不均衡、在同一地域存在优质园和薄弱园之间的差距提出的。因此，我们必须要考量一定时间段之后，普惠性幼儿园发挥的作用，在教育机会均等方面每一个幼儿是否都可以公平地享有受教育的机会和权利。社会上还存在一部分高收费的民办幼儿园，政府有提供普惠性教育资源的义务，但是家庭也有选择的权利，为子女选择适合自己或者他们认为适合自己的幼儿园，选择的自由也是一种公平的体现。当前，大部分普惠性幼儿园的举办者对普惠性的理解是片面的，认为转为普惠性幼儿园就是为了获得政府的资金扶持，过多地关注的是政府在经费上的支持，而忽略追求教育的公平才是普惠性幼儿园的出发点和最终归宿，因此，普惠性幼儿园必须要解决的问题是在理念上要做根本的转变，降低入园收费标准不是目的，目的是要普遍地惠及每一个家庭，实现教育的公平，也促进社会的公平和正义。

（三）加强普惠性幼儿园师资队伍建设

建立专业化的幼儿园教师队伍，必须执行幼儿园教师资格制度，建立健全幼儿教师的在职培训制度和职称晋升制度。对普惠性幼儿园园长和骨干教师要定期进行培训，制定幼儿园教师的配备标准，提高幼儿教师的地位和待遇。给与普惠性民办园与公办园同样的待遇，对教师的补助和津贴保障教师的长期从教，建立教师发展的长效机制。

（四）发展高质量的普惠性民办幼儿园

民办幼儿园不是低质量幼儿园的代名词，在前面的分析中已经提高，民办幼儿园已经成为学前教育发展的重要力量，提供着占绝对优势数量的学位。2016年，国家教育咨询委员会委员、联合国教科文组织协会世界联合会荣誉主席陶西平在人民政协报发表文章题目为《促进普惠性民办幼儿园高质量发展》，文中明确提出：在中国学前教育改革和发展的进程中，民办学前教育作出了不可磨灭的贡献。

[2]因此，他提出，“希望民办学前教育界共同关注一个课题，即‘把普惠园办成优质园’”。对由民办幼儿园转型为普惠性民办园或者新建的普惠性民办园，不仅要普遍地惠及每个家庭，更要把好质量关。使每个幼儿不仅都能上得起幼儿园，而且也能享受质量有保障的幼儿园。只有保证质量，才可能使得普惠性幼儿园实现长远发展，这样才可能有效缓解教育机会不公平和教育资源不均衡的现状。

（五）完善普惠性幼儿园的评估机制

现有的评估更多地是教育行政部门开展的评估，而其中涉及到的重要主体如幼儿园园长、幼儿园教师、家长等参与度极低，甚至缺失，忽视幼儿园的自我评价。如果完全以外部评估为主要标准，就会出现幼儿园工作的重点不是提升服务质量而是以过关、通过验收为目的。今后要完善普惠性幼儿园的评估机制，实施开放性的、动态的质量监督评价机制，强调以过程性质量为主，并引入第三方评价机构对学前教育质量进行评估，建立包括中央、地方政府的外部评估、以从业人员为主的内部评估以及专家团队参与的第三方评估体系，要引入信息化数据收集和分析手段，建立大数据平台，通过多元渠道建立多方参与的监督措施和评估体系，保证政策有效落实，切实保障学前教育的发展。

参考文献：

[1]中国教育部.对十三届全国人大二次会议对7211号建议的答.2019-12-04 .http://www.moe.gov.cn/jyb

[2] 陶西平.促进普惠性民办幼儿园高质量发展[N].人民政协报,2016-10-26

作者介绍：石翠红（1974-）女，教授，呼和浩特民族学院，主要研究方向：教育基本理论，学前教育

基金项目：内蒙古自治区教育科学研究“十三五”规划基础教育专项课题：内蒙古地区普惠性幼儿园发展的调查研究（JCYJZX2019-02）
地址：呼和浩特成吉思汗大街圣廷小区2号楼，石翠红，18747997389

作者简介：

石翠红（1974-）女，教授，呼和浩特民族学院，主要研究方向：教育基本理论，学前教育

基金项目：

内蒙古自治区教育科学研究“十三五”规划基础教育专项课题：内蒙古地区普惠性幼儿园发展的调查研究（JCYJZX2019-02）
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内蒙古呼和浩特市新城区成吉思汗大街圣廷小区2号楼，石翠红，18747997389

[2]