浅谈国有企业破产和解的法律问题与建议

浅谈国有企业破产和解的法律问题与建议

王琼、郭玉香、李海博、李晓霞

中国航天系统科学与工程研究院

摘 要：国有企业在我国国民经济中扮演着基石的角色，但随着市场竞争越来越激烈，国有企业在改革开放初期的相对垄断红利逐步消失，个别国有企业经营理念相对滞后和市场应变能力不足，导致企业面临着破产的风险。破产和解作为现代破产法律制度的重要组成部分，尤其是同破产重整一样，对困境企业的再建具有重要意义。本文通过深入研究国有企业破产和解的法律框架与实施路径，为国有企业通过破产和解摆脱经营困境，提供更多的法理支持和实践指导，促进国有企业破产和解的合法、公正和有效实施，维护国家利益和各方当事人的合法权益。

关键词：国有企业；破产和解；法律框架；实施路径

目前我国正在使用的《企业破产法》自2007年6月开始正式实施距今已有近二十年，随着企业市场越来越开放和灵活，破产和解的典型案件数量也呈现增加趋势，破产和解的价值得到了进一步凸显。破产和解作为我国企业再生、再建程序体系的重要组成部分，为企业努力寻求逆境下的起死回生提供了可能性。通过对现有的破产和解制度的研究和思考，以达到寻找完善的途径，最优的破产和解实施点，真正将和解制度的积极作用发挥出来。

一、国有企业破产和解的法律问题

（一）国有企业破产和解的法理依据

破产和解是指债务人在出现破产原因时，与债权人会议就债务清偿达成协议，经法院审査认可后中止破产程序，避免破产清算的法律制度。和解制度的目的主要在于避免破产发生，给债务人以重整事业的机会。尽管破产和解制度已经在我国《企业破产法》中有了明确规定，但是遗憾的是破产和解制度却没有像破产重整制度一样得到更多的理论研究和关注。从破产法颁布至今，理论层面对于破产和解的研究支持远远不及于破产清算和重整制度，通过查阅2011年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定》、2013年颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》、2019年颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》，三份法律文件中均未提及“破产和解”的相关规定。

所谓的破产原因指债务人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。其中不能清偿到期债务，需要同时具备以下条件：一是债权债务关系依法成立；二是债务履行期限已经届满；三是债务人未完全清偿债务。资产不足以清偿全部债务是指债务人的资产负债表或者第三方机构出具的审计评估报告显示其全部资产不足以偿付全部负债。明显缺乏清偿能力是指一是因资金严重不足或者财产不能变现等原因，无法清偿债务；二是法定代表人下落不明且无其他人员负责管理财产，无法清偿债务；三是经人民法院强制执行，无法清偿债务；四是长期亏损且经营亏损困难，无法清偿债务；五是导致债务人丧失清偿能力的其他情形。

从我国《企业破产法》第九章规定的流程来看，在企业具有上述破产原因的情况下，由债务人向法院申请同债权人进行和解，再由债权人会议决定是否采纳和解方案，最后法院裁定认可和解协议的法律效力而终结破产和解程序。关于破产和解申请的原因，仅规定了不能清偿到期债务，且资不抵债或明显缺乏清偿能力的情况下企业法人才具备申请破产和解的资格。破产和解的主体仅限债务人，债务人提出和解申请的时间节点既可以根据《企业破产法》第七条的规定在具备申请和解条件的情形下直接提出和解申请，也可以根据《企业破产法》第九十五条的规定在破产程序启动后，至破产宣告前申请破产和解。债权人会议通过和解协议，并不当然具有法律效力，还需注入法院的强制力予以认可与保证实施，经法院审理认为和解符合法律规定的，应当裁定和解。，由债务人执行和解协议。《企业破产法》第一百零四条第一款明确了债务人无正当理由拒不执行或者不正确执行等违反和解协议的法律后果，当出现上述情况后，和解债权人可以请求法院宣告债务人企业破产。

（二）国有企业破产和解的实际应用情况

我国《企业破产法》的实施，标志着我国市场经济逐步走向成熟，也显示着深化经济体制改革更加体系化和国际化。但是在实际，破产和解制度相对于破产清算、破产重整来说，应用规模小也是不争的事实。从2009年至2022年，全国法院共受理破产案件59604件，审结破产案件48045件，其中破产清算约占破产案件总量的90%，重整约占10%，和解不到1%，从具体数据就可以看出破产和解的应用不尽人意。

在威科先行法律数据库中和全国企业破产重整案件网，以“破产、和解”为关键字进行检索，以2021年1月1日至2022年12月31日为检索时间范围，均得到不足200条检索结果。从以上数据来看，破产和解程序的适用的确无法令人满意。

根据地域划分分析破产和解案件分布，东部地区审理破产和解案件数量较多，尤其以上海、江苏等较为发达的城市适用和解程序较多。可见，优良的营商环境与地方法院发布的破产案件审理规程的健全程度对破产案件审理起到了非常重要的引导作用。

根据破产和解案件的标的额分析，破产和解案件涉及的标的额一般在50万元以下，和解制度更适合债权债务关系较为简单、规模较小、拯救难度较低的中小企业，尤其是小型合伙企业和独资企业。

二、国有企业破产和解的法律问题

国有企业破产和解存在的风险，主要表现在以下方面：

（一）破产和解的法律规定薄弱点

破产和解制度作为我国破产的三种方式之一，《企业破产法》规定的和解制度相对简单。

首先，破产法对申请破产和解的原因规定过于严格。《企业破产法》第二条规定了申请破产和解的原因，其中不包括债务人具有不能清偿到期债务的可能，这种规定导致债务人往往会在破产和解原因出现之前的早期阶段缺乏提出和解申请的意识，待陷入困境的债务人再提出破产和解申请，往往会因难以获得债权人的信任而错过最佳和解时机。国外一些立法例将申请破产和解的原因根据实际需求进行了适当扩展，将债务人不能清偿到期债务以及债务人具有不能清偿到期偿债的可能这两种情况，都纳入到了可以申请破产和解的原因当中，使得破产和解程序启动的时间适当提前，债务人在预见自身面临财务困境之初便提出和解，并制定行之有效的和解协议，能够提高和解的成功几率，也能鼓励债务人运用破产和解程序，有效发挥其预防破产的效能。

其次，和解申请主体单一。《企业破产法》第九十五条明确规定提出和解申请的主体仅限债务人，其他利益主体均不具有申请和解的权利，法院也不得依据职权开始和解程序。破产法规定和解申请主体单一可能是考虑到债务人是对国有企业财产及运营状况最为了解的主体。但债权人作为债权债务的一方当事人并没有提出申请的权利，只能被动地等待债务人提出申请后作出是否让步的决定，处于中立位置且具备专业能力的管理人和法院也只能等待债务人的决定。

（二）破产和解方案的审查标准不明

债权人会议通过的和解协议并不当然具有法律约束力，还需要经过法院对和解协议的合法性进行审查，法院裁定认可后，和解协议才能对债权人以及债务人产生法律约束力。我国《企业破产法》第九十六条第一款规定了管辖法院需要对债务人提交的和解协议草案以及其他申请材料进行审查，经法院审查通过后就意味着破产和解程序的启动。但法院在对和解协议草案的审查究竟是形式审查还是实质审查，是否涉及协议内容的真实性、必要性、可行性等实质性判断，如何审查现行法律对此并未明确规定。相对于破产重整计划草案应当包含的内容进行了全面列举，例如包括债权调整方案、监督期以及执行期限等必要事项的规定，还规定了其他有利于重整计划推行的兜底条款，破产和解协议的内容规定还存在一定空白，这虽然使得债权人与债务人可根据国有企业实际情况进行自由协商，但也使得法院审查时缺少确定性依据而降低一定审查效率。

（三）担保权的行使对破产和解的推进产生一定阻碍

存在对外担保的债务人，因担保权的存在，债务人提出和解申请的意愿不强，进入和解程序的案件较少。《企业破产法》第九十六条第二款规定的在和解程序中对担保权人的权利不加限制，是立法者出于对担保权人利益的考量，但在实务中却给积极求生的国有破产企业带来了致命一击。如某国有企业破产和解案在法院裁定认可和协议之后，紧接着三家享有担保权的债权人要行使担保权，严重挫败了和解协议的执行。当担保权人得知企业濒临破产时，出于自身利益的考量，会不可避免地行使其担保权，这也使得本就陷入财务困境的企业失去所剩无几的资产，所以缺乏对担保权人行使权力的限制，破产和解成功将变得十分困难。

三、国有企业破产和解的优化建议

（一）优化破产和解申请条件

和解申请规则的诸多缺陷已经限制了和解程序的适用范围，影响了和解程序的功效发挥，为此，必须对破产和解的申请条件进行优化。首先，破产和解原因较为狭窄限制了债务人在选择破产程序时的自由空间，难以满足实践的需要，可以考虑将申请和解的原因扩宽至与重整同步，即将“有明显丧失清偿能力可能的”也作为申请破产和解的原因，给债务人在企业具备破产原因之前有足够的时间去思考以及拟定可行的和解方案。

其次，增加破产和解申请的主体。建议从法律层面，赋予管理人提出和解申请的权利和义务，因为除了债务人以外，具备专业素养的管理人在接管破产企业后是对国有企业最为了解的主体，而且管理人在破产程序中处于中立地位，能够从实际出发，公平对待债权债务双方，可以根据国有企业是否有和解的价值做出准确且公平判断。

（二）完善破产和解申请的审查制度

实质审查时首先要看国有企业债务是否具有和解的价值，一是要看国有企业破产对社会的影响程度，是否会造成大量职工失业以及连环倒闭的情况等内容；二是要看企业的内部管理水平以及企业是否还有资金来源支撑其存续，企业的经营性项目应当作为审查的重要指标。以上种种都要求法院做好充足庭外准备，在对外部环境与内部状况进行充分掌握的基础上就可以有效甄别债务企业是否具有和解的价值以及可行性。

其次，再审查和解对象提出和解方案的可行性，应当要求债务人出具有和解价值的证据材料，对这部分材料的审查应当结合产业政策、行业发展前景、企业市场口碑等情况，从债务人的社会效益、经济效益等方面进行实质审查。对债务人提供的和解协议应当结合债务人的资产负债情况、经营管理模式、技术发展程度、生产销售情况，以及企业陷入财务困境的主要原因进行综合评定，既要甄别债务人提出和解的清偿方案是否有利，还要审查债务人是否具有资金来源以保证协议能够执行，防止债务人为取得和解而向债权人进行妥协，导致和解协议无法执行，也避免恶意延长破产时间，浪费司法行政资源。

（三）适当限制破产和解中担保权的行使

破产和解制度可以考虑规定担保物暂缓行使的例外情形，比如担保物是企业生产经营所必需的的生产设备、生产场所、生产技术等物资，更有利于企业生存的延续以及和解的顺利执行。同时，对其他生产经营所必须的担保物由管理人向法院提出暂缓行使担保物权的申请，同时予以书面说明，由法院对担保物是否具备“必需性”做出审查，一是审查国有企业继续经营对担保财产的依赖程度，由于不同国有企业的业务经营范围、所需设备不尽相同，法律无法对其予以明确列举，所以此处将赋予法官较大的自由裁量权；二是参考《破产法立法指南》中对抵押类不转移占有的担保物作为主要的担保权暂缓行使对象，根据担保物的占有情况做出是否暂缓行使的判断。若担保物由担保权人占有，则应当做出拒绝暂缓行使申请的裁定，若担保物由债务人所占有，则需要由债务人做出担保物乃生产经营所“必需”的说明并由法院进行审查，否则出于对担保权人利益的考量应当以不暂缓行使为原则。

在现代破产立法理念的指引下，建立多元破产预防体制供当事人选择，从而挽救有复苏希望的国有企业，减少破产带来的一系列社会问题，具有重大意义。破产和解则是一种商事主体积极偿债的方式，体现当事人意思自治的同时注入法院公权力的认可，既能免于公权力过度干预，又有利于发扬破产法的和合文化。破产和解通过延长债务时间、减免债务等方式有效缓解了债务人的负担和压力，为债务人获得重生带来了希望。

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