完善公民参与司法调解的选择路径

完善公民参与司法调解的选择路径

王玉

黑龙江省社会科学院 法学研究所，哈尔滨 150001

摘要：司法调解是我国民事诉讼法规定的一项基本诉讼制度。双方当事人通过处分权益达成合意，最终解决矛盾纠纷的一种诉讼活动。在塑造司法审判在纠纷解决体系中的核心地位的同时，也应重视非诉调解解决纠纷的制度功能，构建非诉调解与诉讼程序的对接衔接机制。先行调解、庭前调解和庭审开始后的法院调解，在不同诉讼阶段进行的几种类型化调解。

  关键词：多元化纠纷解决；公民参与；司法调解；程序规范

党的十九大报告提到“国家治理体系和治理能力现代化”，强调共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。党的二十大报告提出了“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。还指出了“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”。习近平总书记在中央政法委工作会议上明确提出，“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要论述。党中央的一系列重要政策文件均对多元化纠纷解决模式提出了现实要求，对公民参与司法调解的选择路径具有指导意义。调解作为一种传统的纠纷解决方式曾发挥了重要作用，但是也存在“和稀泥”、功能重叠、监督力量薄弱等问题而备受争议。近年来司法调解复兴需要面对和解决现实中存在的问题，积极地进行必要的改革完善，建立现代型的法院司法调解制度。

一、多元化矛盾纠纷解决的现实需求

多元化矛盾纠纷解决模式之人民调解，作为一种非诉纠纷解决矛盾的方式，能够有效的化解多种类型的矛盾纠纷，在纠纷解决机制中占有重要地位。非诉调解不同于诉讼的强对抗性，非诉调解由于自身低成本、随意性、私人性、自愿性、调查性和有效性等特点，双方当事人并不是通过激烈的言辞对抗表达自己的观点，而往往在第三方调解员的主持下，通过较为柔和平和的方式阐述观点、讨论案件情况，自愿以双方能够接受的结果协商解决案件纠纷。非诉调解是一种在相互宽容包容的氛围中，调解主持者采取斡旋、疏导情绪等方式，使双方当事人在较为宽松、协商的氛围中，互谅互让、消除争端，在双方平等自愿的基础之上最终达成合意，双方签订调解协议。比较传统诉讼而言，具有明显的非对抗性，在不伤和气的情况下解决纠纷矛盾。诉讼遵循严格的法定程序，而非诉调解不需要依据严格的实体法和程序法规定，也不需要遵循严格的证明规则，调解的方式灵活多样。调解员可能通过各种调解技巧，包括心理互动与当事人之间营造起信任关系，从而引导纠纷向积极的方向发展。非诉调解过程中，在法理框架下可以考虑国家政策、风俗习惯、情感理智等因素，实现法理与情理的相互融合、法律效果和社会效果的统一。

调解的过程和形式都是价值判断、价值选择的结果，争议的协商解决是牺牲了当事人的部分合法权益，司法审判权的行使要求严格地遵循诉讼程序和诉讼规则，保护当事人的合法权利不受非法侵害，维护和谐稳定的法律秩序。由于调解与判决是两种性质不同的解决纠纷机制，理应由不同的人员、适用不同的程序来进行，调审合一存在民事审判的结构性矛盾，而调审分离有利于我国民事诉讼制度的优化。调审分离有利于自愿原则切实有效的实施，有利于维护司法公正和司法权威，保障后续审判的中立性，规制审判权的正当行使，消解对民事权利保护不力的问题。因此，调解员和审判员进行人员分离是调审分离的关键所在，调解和审判由不同的主体担任，调解由专门的调解员进行，而审判则由法官负责。调审人员分离解决了同一案件中，法官既是调解人，又是裁判者的双重身份问题，也解决了前期调解可能给后期审判造成的先入为主印象，影响审判中立等问题。专司调解的调解员只负责调解，没有裁判权，其他法官只负责审判。调解权和判决权的权力分离，解决了由同一主体承担两种截然不同诉讼角色而导致的权力问题，也解决了同一主体行使两种性质截然不同权力的角色冲突。审判和调解程序同质化现象严重，法院对案件进行审理的任何阶段都允许随时进入调解程序，这种随时性将干扰或影响到正常审理程序的进行。调解程序与诉讼程序遵循不同的原则，当事人和法官只有清晰地界定自己所处的程序范围，从而才能实施与该程序的性质相一致的行为。实践中实现调审分离要求的可行路径为，一种是法官与社会调解组织或调解人员间的调审分离，另一种是法院内部调解法官与审判法官的调审分离。全面深化多元化纠纷解决机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式，也是参与和助推社会管理创新的基础环节。

二、构建非诉调解与诉讼程序的衔接机制

建立统筹协调的平台，推进诉讼与非诉讼化解方式的有效对接。在积极探索多元化纠纷解决的道路上，平台发挥着基础性的作用。整合各种调解资源，综合运用各种调解手段，建立规范高效的整体联动化解机制，进一步综合治理，整合各类矛盾化解资源，推进诉调对接机制良性运作，实现与社会的良性互动过程。

在构建诉调对接机制过程中，各地人民法院普遍成立了诉调对接工作领导小组，主要负责制定诉调对接相关制度措施、建立工作人员名册、组织相关人员开展培训等内容。调解人员名册涵盖邀请的律师、人民调解员、乡镇人大代表、政协委员等愿意参与矛盾纠纷化解工作的人员，根据人员从事的工作领域的不同，对参与调解的工作人员进行分类。在当事人愿意接受委托调解的情况下，从名册中选择相关领域的人员参与到对案件的调解中来。为提升调解人员的调解能力和法律知识水平，通过开办调解工作培训班、组织调解工作人员旁听庭审、开展巡回审判等多种途径不断加强对调解工作人员的培训。与此同时，将调解成功率作为工作业绩及时反馈给调解人员所在单位和主管部门，进一步提高调解员自我调解能力提升和参与调解工作的积极性。在诉调对接工作中，深入开展调解协议司法确认工作和督促程序工作，为“诉讼瘦身”起到积极作用。

[1]对于在立案登记前委托给特邀调解员通过非诉程序在法庭调解室达成协议，当事人要求确认调解协议效力的，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》相关规定，由审判员对调解协议效力进行审查，及时确认调解协议效力。经庭前委托相关组织调解的，由审判人员结合双方当事人在委托部门的相关意见，制作调解笔录，并及时给双方当事人下发调解文书。发生法律效力就意味着双方当事人认可了这份调解协议书，双方之间的矛盾纠纷已经通过调解书得到了解决。调解书中一般会约定双方当事人的权利或者义务。如果调解协议已经经过了法院的确认以后，经过法院确认的调解书具有同法院判决相同的法律效力，法院已经最终解决该争议问题，在调解书生效以后，调解协议的内容属于双方自愿，当事人之间的争议已经得到了解决，当事人就失去了对该案件的上诉权利。对于调解协议的效力，结果是依法确认或者不予确认调解协议的效力，不对当事人之间的原纠纷进行裁判。

司法为非诉调解发挥职能作用提供坚实保障。一是案源保障。对于起诉到法院的案件，经双方当事人同意，进行先行调解，由人民法院通过人民调解、委托调解的方式，委托人民调解组织、医疗调解组织、劳动争议调解组织等各类组织、团体对当事人的纠纷进行调解，确保调解组织调解案件来源的稳定。二是加强司法确认工作。完善诉讼与非诉讼机制的衔接配合，建立规范的诉前引导调解程序，进一步扩大“调解前置”的范围，完善司法确认相关程序，通过调解协议司法确认制度强化人民调解协议的效力，司法保障非诉调解协议的强制执行力，使这种自治性和非正式性的社会救济具有了国家权威性。三是推动调解职业化发展。组建专业化调解员队伍，构建系统化、体系化的人才培训模式，人民法院切实履行业务指导，加大道路交通、医患纠纷、劳动争议等专业性、行业性纠纷调解的学习培训，熟悉调解的相关法律知识，建立以物质奖励为基础、精神嘉奖为辅助的科学激励机制。

三、司法调解程序的建设与优化

实施立案登记制以来，人民法院收案数量和幅度呈现上升的趋势。法官员额制改革使精简后的法官规模与不断增长的案件压力之间的矛盾日益突出。缓解案多人少的压力是法院推行先行调解的根本动力。为落实大调解社会治理的需要，最高人民法院调整确立了“调解优先，调判结合”的司法政策。积极探索先行调解制度，并联合社会调解力量，创新委托调解、特邀调解等新形式。先行调解就是要发挥人民调解、行政调解、律师调解等社会调解的力量，将一部分矛盾纠纷繁简分流在诉讼程序之外。在先行调解与判决的关系上，实践中出现强制当事人选择先行调解的问题，这种做法违背了当事人选择调解与选择诉讼解决的程序选择权，同时也违背了调解自愿的原则，最高人民法院对这一问题也进行了相应的调整。《民事诉讼法》关于先行调解的有关规定，“当事人拒绝调解的除外”。将当事人的选择，法院对于适宜调解的，优先决定先行调解，但是，需要征得当事人的同意。当事人明确表示拒绝的，不能以任何理由、任何形式予以强迫。诉调对接机构形式多样，比较典型的是诉讼服务中心，诉讼服务中心是在立案庭改造基础之上建立的，将原有立案庭的功能扩大，增加了先行调解与诉调对接的内容。上海市浦东新区人民法院采取法院附设人民调解形式，专门组建调解能力相当强的诉前调解组。诉前调解组成人员由法院聘请，有经验丰富的退休法官；在基层工作、有丰富调解工作经验的基层干部；有某一方面专业特长的专家、律师和其他人员。新区法院设立“诉前调解窗口”作为先行调解、诉调对接的机构，由法院的立案庭负责协调管理案件，在进行立案审查时，对于可进行诉前调解的案件，征询原告、被告的意见，鼓励当事人选择诉前调解解决纠纷。黑龙江省某基层人民法院诉讼服务中心共设立诉讼咨询窗口、立案窗口、调解窗口和信访接待窗口四大窗口，调解窗口包括诉前调解窗口和非诉讼案件调解窗口两部分，诉前调解窗口针对诉前调解的案件，非诉讼调解窗口由律师、人民调解员和行政机关调解员负责，对不属于法院受理案件范围内的案件进行调解，努力搭建诉讼与非诉讼的互动平台。

庭前调解是立案后正式开庭前所进行的法院调解，包括立案后由立案庭进行的调解，以及案件移送审判庭后，由审判庭在开庭前准备阶段所进行的调解。在法院之下附设调解中心，调解中心由若干调解法官，以及法院特邀的若干调解组织或者调解人员组成，调解法官负责调解的指导工作，特邀调解组织或调解人专门接受法院的委托独立进行具体的调解工作。调动社会调解组织与调解员参与调解的积极性，建立使调解组织获得收益，调解员获得适当报酬的机制，建立规范合理的委托调解收费制度，依靠市场的竞争机制对薪酬予以确定，按照其办理案件的数量以及案件标的和相关占比来具体确定。委托调解应当尊重当事人的选择权,遵循查明事实、分清是非的原则，法院调解应当在事实已经基本清楚、当事人之间的权利义务关系已经基本明了的基础上进行。立案阶段的调解较之诉前调解阶段要求略高，因为已经进入诉讼阶段。相对于其后的审前阶段和庭审阶段的调解，这一标准的要求相对较低，达到基本事实清楚，是非初步分清即可。合法原则要求法院调解在程序上遵循法律程序，形成的调解协议不可违反国家法律规定的基本原则。当事人不愿进行调解或者不愿继续进行调解的，不应强迫当事人进行调解，调解未成功的，不应当久调不决，而应当及时进行判决。诉前调解后达成协议的，基本上转立案，主要以法院调解书的方式结案，诉前调解并没有影响到立案后诉讼调解案件数量。调解工作已在诉前完成，立案后基本在较短的时间内即可完成审查、制作调解书的活动，有的当天完成调解，诉讼调解基本上是在立案阶段完成的。由于经过层层过滤，庭前准备阶段的调解的案件数量已经大为减少。依据我国《民事诉讼法》的规定，法院调解贯彻于民事诉讼的整个过程。立案先行调解实际是继续完成前期委派调解达成的调解协议的诉调对接工作。庭前准备阶段的调解更富有实际内容和意义，庭前准备阶段作为诉讼调解的主要阶段，开庭后的主要力量致力于判决，弱化调解。这有利于优化审判从而提高诉讼调解效率，优化我国的诉讼审判模式。

作者简介：王玉（1982- ），女，黑龙江哈尔滨人，黑龙江省社会科学院法学研究所副研究员，法学博士，从事地方法治、法学理论研究。

本文系国家社会科学基金一般项目19BFX010的阶段性研究成果

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